II GSK 761/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. P. S. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 158/08 w sprawie ze skargi F. P. S. Spółki z o.o. w B. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za powstanie niedoboru w rezerwach państwowych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej F. P. S. Spółki z o.o. w B. kwotę 18.155 zł (osiemnaście tysięcy sto pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 158/08, wydanym w sprawie ze skargi F. P. S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za powstanie niedoboru w rezerwach państwowych uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; stwierdzono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; zasądzono na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 32.676 zł. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu [...] marca 2005 r. zawarto pomiędzy A. R. M., zwaną dalej "agencją" a F. P. S. Sp. z o.o. w B., zwaną dalej "skarżącą", umowę przechowania, na mocy której skarżąca zobowiązała się do przechowywania rezerwy państwowej krążków mosiężnych, zapewnienia wymaganej jakości tej rezerwy, zabezpieczenia stanu ilościowego i okresowego jej odświeżania. Zgodnie z § 11 w/w umowy za naruszenie wymagań ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 594), polegających na powstaniu niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw, przewidziana została kara pieniężna w wysokości 200 % wartości niedoboru (ust.1). Zgodnie z ust. 3 umowy do wyliczenia kary przyjmować się będzie aktualne ceny rynkowe, lecz nie niższe niż ceny ewidencyjne. Na mocy § 7 przechowywane krążki mosiężne podlegają wymianie (odświeżeniu): a) na te same gatunki i ilości bez wiedzy agencji, b) na inne ilości i gatunki za zgodą agencji (ust. 1), zaś wymiana powinna odbywać się na warunkach równoczesności, przez co rozumie się wcześniejszą dostawę krążków mosiężnych z bieżących zakupów, a następnie pobranie w zamian tej samej ilości z rezerwy agencji. (pkt 2). W świetle protokołu z kontroli z dnia [...] marca 2007 r. sporządzonego z udziałem przedstawicieli agencji oraz skarżącej stwierdzono częściowy niedobór przechowywanej rezerwy krążków metalowych. Brakowało 27 skrzyń z krążkami mosiężnymi o przekroju 244,7 x 15, gatunek MK-75 w ilości 5871 szt. o wadze 35.236 kg. Wspomniane krążki zostały wydane z magazynu skarżącej za protokołami wydania nr 1 i 2 z dnia 5 i 9 marca 2007 r. Okoliczność ta została potwierdzona przez Prezesa Zarządu skarżącej w protokole przyjęcia oświadczenia z dnia [...] marca 2007 r., stanowiącym załącznik nr 3 do protokołu kontroli. W dniu [...] kwietnia 2007 r. Prezes agencji poinformował Ministra Gospodarki o stwierdzonym niedoborze i zawnioskował nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 200% wartości niedoboru, zgodnie z art. 22 ustawy o rezerwach państwowych. W myśl powołanego przepisu za naruszenia wymagań ustawy polegające na powstaniu niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw (pkt 1), uchybieniu w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz ilościowej i jakościowej ochrony stanu rezerw, w wyniku czego powstały straty (pkt 2) Minister Gospodarki, w drodze decyzji administracyjnej, wymierza karę pieniężną w wysokości 200 % wartości niedoboru lub straty. W piśmie znajduje się następująca informacja: "Cena ewidencyjna brakującej ilości krążków wynosi 691.453, 65 zł, natomiast cena bieżąca (obliczona wg formuły określonej przez krajowego producenta krążków mosiężnych - H. B. S.A. - 1,29 x LME [75% Cu + 25 % Zn] +14,22 zł/kg) wynosi 1.273.781, 40 zł, wg stanu na dzień 20 marca 2007 r.". W dniu [...] maja 2007 r. Minister Gospodarki wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W piśmie z dnia [...] maja 2007 r. skarżąca wniosła o niestosowanie wobec niej kar pieniężnych. Powoływała się na korespondencję z agencją i na prowadzone z nią rozmowy, w wyniku których uzyskała zapewnienie, iż agencja udzieli zezwolenia na czasowe umniejszenie stanu depozytu omawianej rezerwy państwowej, o co skarżąca występowała do agencji w piśmie z dnia [...] września 2006 r. Jednakże ostatecznie do wydania takiej decyzji nie doszło. Według skarżącej produkcja z wykorzystaniem wspomnianych krążków jest minimalna i systematycznie spada. Do naruszenia zaś rezerwy państwowej doszło w następstwie podpisania w dniu [...] kwietnia 2006 r. przez skarżącą z Ministerstwem Obrony Narodowej umowy na produkcję łusek, do których produkcji służyła omawiana rezerwa. Zawierając umowę skarżąca dysponowała zapewnieniami ze strony krajowego, monopolistycznego dostawcy o terminach dostaw omawianych krążków i ich cenach, ale już po podpisaniu umowy krajowy dostawca wydłużył terminy realizacji dostaw i podniósł ceny. Stąd, aby zrealizować kontrakt na potrzeby sił zbrojnych, zaszła konieczność czasowego uszczuplenia stanu rezerwy państwowej, której potrzebę skarżąca wcześniej sygnalizowała agencji. Jednocześnie skarżąca zawarła w dniu [...] stycznia 2007 r. kontrakt z dostawcą zagranicznym na dostawę omawianych krążków. Rezerwa państwowa była sukcesywnie uzupełniana, zaś ostatecznie nastąpiło to w dniu [...] sierpnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych, Minister Gospodarki nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2.547.562,80 zł. W świetle ustaleń decyzji fakt niedoboru krążków jest bezsporny. Wartość niedoboru organ ustalił na kwotę 1.273.781,40 zł, według ceny bieżącej obliczonej na podstawie formuły określonej przez krajowego producenta krążków mosiężnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła naruszenie art. 22 pkt 2 ustawy o rezerwach państwowych, kwestionując istnienie niedoboru, który został wyrównany jeszcze przed datą wydania decyzji. Jak wywodziła w rzeczywistości doszło jedynie do wymiany (odświeżenia) rezerwy. Ponadto zarzuciła uniemożliwienie jej wypowiedzenia się w toku postępowania administracyjnego co do zebranych w sprawie dowodów, a w szczególności w zakresie wartości rzekomego niedoboru. Ostateczną decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2007 r. Minister Gospodarki nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Podnoszone uchybienia postępowania administracyjnego uznał za nie mające wpływu na treść orzeczenia. Już samo bowiem ustalenie niedoboru w rezerwach państwowych w stosunku do stanów ewidencyjnych stanowi obligatoryjną przesłankę wymierzenia kary, o której mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych. Podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko co do zasadności ustalenia ceny krążków na podstawie § 11 ust. 3 umowy przechowania, stosownie do ceny określonej przez jedynego krajowego dostawcę. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, aby zaistniały niedobór potraktować jako proces odświeżania rezerw, a to z uwagi na niezachowanie procedury nakazanej umową, opartej na wymogu "równoczesności" dostawy. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., skarżąca zarzuciła naruszenie art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a ponadto naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 81, 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to już wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 158/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Skarga, jak stwierdził Sąd I instancji, zasługuje na uwzględnienie jedynie w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. Organ nie przeprowadził bowiem stosownych dowodów na okoliczność ustalenia podstawy wyliczenia kary pieniężnej, którą zgodnie z treścią przepisu art. 22 ustawy o rezerwach państwowych stanowi 200% wartości niedoboru lub straty. Sąd I instancji powołał postanowienie § 11 ust. 3 umowy przechowania z dnia [...] marca 2005 r., w myśl którego podstawą wysokości kary pieniężnej oraz wartości powstałej szkody są aktualne ceny rynkowe, lecz nie niższe niż ceny ewidencyjne. Organ oparł swoje ustalenia w zakresie wartości niedoboru na przesłankach nie znajdujących odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, posługując się jedynie wyliczeniami wynikającymi z "formuły cenowej" krajowego dostawcy tego towaru. Nie wskazał jednak konkretnego źródła posiadanych przez siebie informacji, mających decydujące znaczenie dla określenia wysokości kary. Nie wyjaśnił z jakich powodów uznał ceny stosowane przez jedynego w kraju producenta za przydatne w celu określonym przedmiotową sprawą. Sąd I instancji, co do zasady, uznał trafność nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, stosownie do przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o rezerwach państwach. Wyłączną przesłanką wymierzenia kary pieniężnej jest bowiem już sam fakt powstania niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw. Kara ta ma charakter obligatoryjny. Obojętnymi w świetle powołanego wyżej przepisu są okoliczności stanowiące przyczyny zaistniałego niedoboru, jak również fakt jego uzupełnienie w terminie późniejszym (przed wydaniem decyzji). Nie są też w ocenie Sądu I instancji trafne argumenty skarżącej, usprawiedliwiające niedobór, jako przejaw odświeżenia rezerwy państwowej poprzez krótkotrwałe pobranie i szybkie uzupełnienie magazynowego stanu tej rezerwy. Przesłanką dla nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej jest bowiem stwierdzenie niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw bez względu na przyczynę tego niedoboru. Oznacza to obciążenie przedsiębiorcy ryzykiem związanym z wykonywaniem zadań i obowiązków w zakresie magazynowania rezerw państwowych oraz utrzymywania odpowiedniego stanu jakościowego i ilościowego tych rezerw. Ratio legis powyższego unormowania stanowią cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Nie jest też trafny w ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności sankcji wobec podniesionego przez skarżącą "niewielkiego uchybienia". Sąd I instancji na poparcie swego stanowiska powołał się na podobny pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt: VI SA/Wa 1764/2005 (LEX Nr 227803) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt: II GSK 178/06 (LEX nr 295085). Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwane "p.p.s.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż przepisy te nie zostały zastosowane przez Sąd podczas, gdy decyzje Ministra Gospodarki zostały wydane na podstawie art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych, który w sprawie nie znajdował zastosowania, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż przepisy te nie zostały zastosowane przez Sąd w sytuacji, w której Minister Gospodarki wydał zaskarżoną decyzję, dokonując wykładni art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych z naruszeniem prawa, poprzez uzupełnienie treści normy sankcjonowanej wyrażonej w tym przepisie o elementy wspomnianej umowy w zakresie określenia: sposobu prowadzenia rotacji rezerw; właściwej ewidencji stanowiącej podstawę stwierdzenia niedoboru; sposobu obliczenia wartości stwierdzonego niedoboru, co skutkuje tym, że traktując te postanowienia jako element normy prawnej nałożył na skarżącą sankcję administracyjną, 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż przepisy te nie zostały zastosowane przez Sąd w sytuacji, w której spełnione były przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z oczywistym naruszeniem przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 k.p.a., 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż przepis ten nie został zastosowany w sytuacji naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności polegającego na: wydaniu decyzji w oparciu o inny stan faktyczny, aniżeli istniejący w dniu jej wydania, tj. rażące naruszenie art. 104 § 1 k.p.a., nieumorzeniu postępowania administracyjnego pomimo jego bezprzedmiotowości, tj. rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., nieprzeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, w tym na okoliczność posiadania krążków mosiężnych w innych miejscach na terenie zakładu niż kontrolowany magazyn oraz ujęcia ich w innych niż magazynowa ewidencjach, tj. rażące naruszenie art. 7, 77 oraz art. 107 k.p.a., nieuwzględnieniu przy orzekaniu zasady in dubio pro reo, wskutek czego istniejące wątpliwości natury faktycznej i prawnej zostały rozstrzygnięte na niekorzyść skarżącej. 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż przepisy te nie zostały zastosowane przez Sąd I instancji w sytuacji, w której spełniona była przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ze względu na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych; 6. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do większości zarzutów skargi, tj. art. 6, 7, 75 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. naruszenie art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy uznano za odpowiadający hipotetycznemu przewidzianemu w tym przepisie wskutek czego został on zastosowany w niniejszej sprawie; 2. naruszenie art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż treść wspomnianej umowy stanowi element normy prawnej wyrażonej w tym przepisie, w zakresie określenia: sposobu prowadzenia rotacji rezerw; właściwej ewidencji stanowiącej podstawę stwierdzenia niedoboru; sposobu obliczania wysokości stwierdzonego niedoboru - co skutkuje tym, że traktując te postanowienia jako element normy prawnej nałożył na skarżącą sankcję administracyjną; 3. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez dokonanie przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonych decyzji w oparciu o postanowienia umowy, a więc w oparciu o kryterium nie przewidziane w tych przepisach. Skarga kasacyjna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej (art. 188 p.p.s.a.). W świetle uzasadnienia obszernej skargi kasacyjnej jedyną możliwością odświeżenia przedmiotowej rezerwy było podpisanie przez skarżącą z Ministerstwem Obrony Narodowej kontraktu na dostawy łusek na potrzeby wojska. Proces wymiany krążków mosiężnych miał miejsce w okresie od dnia [...] czerwca do [...] sierpnia 2007 r. Z tych względów doszło jedynie do uchybień w zakresie magazynowania i rotacji rezerw, co w związku z brakiem straty nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Ponadto, według stanowiska zajętego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skuteczne nałożenie obowiązków przewidzianych w powołanej ustawie, sankcjonowanych następnie karą pieniężną przewidzianą w art. 22 ust. 1 tej ustawy, mogło nastąpić jedynie decyzją administracyjną wydaną w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych, nie zaś umową, która w żadnym razie nie może być interpretowana jako element hipotezy normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Natomiast w myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, jak to ma miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Trafne są zarzuty skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w odniesieniu do zarzutów skonkretyzowanych w szczególności punkcie 1, 4 i 5 skargi kasacyjnej. Nie bez słuszności skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie, czy w sprawie został właściwie zastosowany art. 22 pkt 1 w związku z art. 8 ustawy o rezerwach państwowych. Ustawa o rezerwach państwowych, nakładając na przedsiębiorców zadania i obowiązki w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego rezerw, czyni to za pośrednictwem instrumentów administracyjnoprawnych, a więc środków o charakterze władczym. Treść przepisu art. 8 ust. 1 powołanej ustawy nie pozostawia co do tego większych wątpliwości. W myśl bowiem cytowanego przepisu organy, o których mowa w art. 4, nakładają na przedsiębiorców zadania i obowiązki w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego rezerw. Wprawdzie w przepisie tym nie mówi się wyraźnie za pośrednictwem jakiego władczego instrumentu właściwy organ administracji publicznej może nałożyć na przedsiębiorcę wspomniany wyżej obowiązek, ale może tutaj w grę wchodzić jedynie wydanie decyzji. Tylko bowiem decyzja administracyjna, stosownie do przepisu art. 104 k.p.a., rozstrzygająca sprawę co do istoty, może skonkretyzować po stronie przedsiębiorcy obowiązek, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych. Dlatego dopiero wydanie wspomnianej wyżej decyzji przez właściwy organ administracji publicznej, a więc nakładającej na przedsiębiorcę obowiązki w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego rezerw, stanowi podstawę do egzekwowania w trybie administracyjnym wynikających stąd obowiązków, nie wyłączając nałożenia kary pieniężnej w sytuacji powstania niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw (art. 22 pkt 1 ustawy). Umowa przechowania rezerw państwowych, będąca instrumentem prawa cywilnego, sama przez się jest niewystarczająca dla egzekwowania od przedsiębiorcy obowiązków wynikających z tej umowy za pośrednictwem sankcji administracyjnoprawnych, w tym kary pieniężnej przewidzianej w art. 22 pkt 1 ustawy. Jak wynika bowiem z treści art. 8 pkt 2 ustawy o rezerwach państwowych umowa nie tworzy publicznoprawnego obowiązku w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego rezerw, a jedynie reguluje kwestie związane z odpłatnością wspomnianych obowiązków, nałożonych na przedsiębiorcę w trybie art. 8 ust. 1 omawianej ustawy. Innymi słowy, umowa jest tutaj czynnością wtórną wobec decyzji, o której wyżej mowa. Pełni jedynie funkcję organizującą wykonanie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Co prawda może wchodzić w grę duże zainteresowanie przedsiębiorców w pełnieniu omawianych obowiązków, a to z uwagi na odpłatność świadczonych usług, czy nawet obowiązek uruchomienia odpowiedniej procedury zawartej w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 223, poz. 1655 ze zm.), tym niemniej ostatecznie wspomniany obowiązek musi stanowić przedmiot decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych. Decyzję o nałożeniu obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych, może wydać tylko organ administracji publicznej wskazany w art. 4 tej ustawy. Organ ten nie może scedować kompetencji dla wydania omawianej decyzji na A. R. M.. Może wchodzić jedynie w grę, na co wskazuje przepis art. 8 ust. 3 powołanej ustawy, przekazanie A. R. M. spraw związanych z zawieraniem umowy dotyczącej odpłatności przechowywanych rezerw państwowych. Przedstawiona wykładnia art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych, na potrzeby nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 22 tej ustawy, jest spójna z regulacjami innych ustaw, nakładających na przedsiębiorcę zbliżone obowiązki administracyjne, sankcjonowane karami pieniężnymi. Na gruncie tych ustaw, wchodzących w zakres prawa administracyjnego, obowiązki przedsiębiorcy w zakresie określonego zachowania się (świadczenia), nakładane są z mocy prawa. Adresatami decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w razie niewykonania lub nienależytego wykonania wspomnianych powinności są tylko ci przedsiębiorcy, na których ciąży wspomniany administracyjny obowiązek sankcjonowany karą pieniężną. Jako przykład można wskazać rozwiązania funkcjonujące na gruncie ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. Nr 52, poz. 343 ze zm.). I tak, m.in. na mocy art. 5 ust. 1 tej ustawy producenci i handlowcy są obowiązani do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, co obwarowane jest karą pieniężną przewidzianą w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy. Innym przykładem podobnych rozwiązań jest ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.). W myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub ciepła jest obowiązane utrzymywać zapasy paliw w ilości zapewniającej utrzymanie ciągłości dostaw energii elektrycznej lub ciepła do odbiorców. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej, stosownie do przepisu art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy. W świetle tych ustaw podstawę do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej decyzją administracyjną jest uprzednie istnienie po stronie tegoż przedsiębiorcy administracyjnego obowiązku sankcjonowanego taką karą. Reasumując, kara pieniężna za naruszenia wymagań ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 594), przewidziana w art. 22 tej ustawy, może być skutecznie nałożona tylko na przedsiębiorcę, który jest adresatem decyzji administracyjnej, nakładającej na niego zadania i obowiązki w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego rezerw, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. W świetle trafnych zarzutów skargi kasacyjnej istotnym przejawem naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania było niewyjaśnienie, czy w sprawie doszło do wydania przez właściwy organ decyzji z art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych, nakładającej na skarżącą obowiązek przechowywania rezerw państwowych, których niedobór został stwierdzony przez agencję protokołem z kontroli z dnia [...] marca 2007 r. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Brak bowiem takiej decyzji w sytuacji stwierdzonego niedoboru krążków mosiężnych w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw nie pozwalałby na egzekwowanie od skarżącej obowiązków wynikających z umowy przechowania rezerw państwowych z dnia [...] marca 2005 r. za pośrednictwem sankcji administracyjnoprawnej jaką jest kara pieniężna przewidziana w art. 22 pkt 1 ustawy. Co więcej, istniałyby wówczas podstawy, co zresztą podnosi skarga kasacyjna w punkcie 5, do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2007 r., a to stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 22 pkt 1 i 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych. Jak już wskazano Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 178/06 (LEX nr 295085), wydany w zbliżonym stanie faktycznym sprawy, w którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia z dnia 1 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1764/05, oddalającym skargę "Ś." C. w C. Spółki z o.o. z siedzibą w C. na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za powstanie niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw, wydanej na podstawie art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych. Pomijając już kwestię, że powołany wyżej wyrok nie ma mocy wiążącej w niniejszej sprawie, to ponadto skarga kasacyjna w tamtej sprawie nie podnosiła zarzutów opartych na przepisie art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych, jak to czyni skarga kasacyjna w niniejszej sprawie. Natomiast, o czym była już mowa, rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w jej granicach. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśni istotną dla sprawy okoliczność, czy w sprawie została wydana decyzja, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych. W braku takiej decyzji Sąd I instancji stwierdzi nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2007 r., stosownie do wskazanych wyżej przepisów. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.