I OSK 1079/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia WSA del. Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2026/07 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opinii Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2026/07 oddalił skargę B. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opinii Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił stan faktyczny i ocenę legalności decyzji stwierdzając, co następuje: B. M., będący funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej od [...] listopada 1971 r. na stanowisku wywiadowcy przed zwolnieniem ze służby na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526 ze zm.) do 31 lipca 1990 r. zajmował stanowisko kierownika sekcji Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w Gorzowie Wielkopolskim. W dniu [...] lipca 1990 r. B. M. złożył wniosek o przyjęcie do służby w UOP lub Policji. Sprawę przyjęcia do służby poddano ocenie Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej w Gorzowie Wielkopolskim oraz, w związku z wniesionym od jej opinii odwołaniem, Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej. W wydanej w dniu [...] września 1990 r. opinii Centralna Komisja Kwalifikacyjna stwierdziła, że B. M. nie odpowiada wymogom, przewidywanym dla funkcjonariusza lub pracownika MSW. W dniu [...] grudnia 2004 r. B. M. wniósł pozew do Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim - Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przeciwko Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Gorzowie Wielkopolskim o uznanie za nieważną opinii Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] września 1990 r. Sąd Rejonowy w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. sygn. akt [...] przekazał sprawę Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Gorzowie Wielkopolskim jako właściwemu do rozpoznania sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. przekazał przedmiotowy wniosek według właściwości Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Po rozpoznaniu zażalenia, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W wyniku rozpatrzenia skargi na wyżej wskazane postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1871/05 uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji uznając, że ustalenie organu właściwego do rozpoznania sprawy nastąpiło już prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. przekazał przedmiotową sprawę do rozpatrzenia Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W wyniku rozpoznania zażalenia Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Gorzowie Wielkopolskim. Organ ten decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., na podstawie art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania strony decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie strony zawarte we wniosku z dnia [...] grudnia 2004 r. nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracyjny i dlatego postępowanie wszczęte takim wnioskiem jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organ stwierdził, że opinia Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej, wydana w trybie przewidzianym w uchwale Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. nr 69 w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudnienia ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M.P. Nr 30, poz. 180), nie jest decyzją administracyjną. Komisje kwalifikacyjne dokonywały tylko ocen co do przydatności byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w organach podległych MSW stosując kryteria polityczno-społeczne i zawodowe. Zwrócono uwagę, że stosunek służbowy funkcjonariusza UOP, Policji czy pracownika administracji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nawiązywany był w drodze mianowania. W skardze do Sądu B. M. zakwestionował zaskarżoną decyzję. Zarzucił, że Wojewódzka Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła wadliwie jego weryfikację naruszając uchwałę Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. nr 69. Stwierdził także, że jego weryfikacja przeprowadzona w Gorzowie Wielkopolskim została sfałszowana, zaś Komendant Główny Policji nie zapoznał się z dokumentacją znajdującą się w Archiwum MSW dotyczącą działalności Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej w Gorzowie Wielkopolskim, która jego zdaniem potwierdza podnoszone przez niego zarzuty naruszenia prawa. Skarżący stwierdził, że przesłanką jego zwolnienia ze służby w trybie art. 131 ustawy o UOP była negatywna opinia WKK w Gorzowie Wielkopolskim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do materialnoprawnej podstawy decyzji Sąd stwierdził, że w myśl art. 105 § 1 K.p.a. w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W szczególności wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16, w którym stwierdzono, że: "Jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa, bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem"). W ocenie Sądu okoliczności rozstrzyganej sprawy wskazują na niewątpliwą bezprzedmiotowość postępowania wywołanego złożonym przez B. M. w dniu [...] grudnia 2004 r. wnioskiem o stwierdzenie nieważności opinii Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] września 1990 r. Przedmiotowa opinia wydana w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w jednostkach organizacyjnych podlegających Ministrowi Spraw Wewnętrznych, nie jest decyzją administracyjną. Przepisy uchwały regulowały tryb opiniowania osób ubiegających się o przyjęcie do służby w UOP, Policji lub innej jednostce podległej MSW, które to postępowanie miało charakter wewnętrzny i nie podlegało kognicji sądu administracyjnego (co stwierdza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1990 r., sygn. akt II SA 749/90; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2002 r. sygn. akt II SAB 161/2002, a także wyrok z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 473/06). Wobec powyższego, organ prawidłowo przyjął, że brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności wskazanej opinii wywołuje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Sąd ocenił jako nieuzasadnione twierdzenia skarżącego, że wydana negatywna opinia stanowiła przesłankę jego zwolnienia ze służby z dniem [...] lipca 1990 r. B. M. został bowiem zwolniony ze służby na podstawie art. 131 powołanej ustawy o UOP z mocy prawa, a zatem wydane opinie komisji kwalifikacyjnych pozostawały bez wpływu na ten fakt. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. M., reprezentowany przez adw. K. K. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 104 K.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż opinie Wojewódzkiej oraz Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej, działającej na podstawie uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 1990 r. nie są decyzjami administracyjnymi, co miało wpływ na treść wyroku, gdy w rzeczywistości stanowią one decyzje administracyjne. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznania skargi i zasądzenia kosztów postępowania. Podważając stanowisko Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż opinia Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej jest niewątpliwie decyzją administracyjną na co wskazuje zarówno obowiązujące prawo, doktryna jak i orzecznictwo. Decyzja administracyjna zgodnie z poglądem doktryny jest typowym przykładem aktu administracyjnego zewnętrznego. I jako taki akt jest ona władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, którym niewątpliwie była Centralna Komisji Kwalifikacyjna, opartym na przepisach prawa administracyjnego, którymi były przepisy ustawy art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.U. Nr 30, poz. 180) i wydanej na ich podstawie przepisy uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M.P. Nr 20, poz. 159) i określających sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawne formy działania administracji [w:] Polskie prawo administracyjne ..., s. 180-181). Decyzja jest określoną czynnością procesową, do której wydania potrzebny jest odrębny przepis prawa, a nie tylko art. 104 K.p.a., który dotyczy decyzji jako czynności procesowej. Ponadto dla zrekonstruowania pojęcia decyzji - istoty decyzji, nie jest ważna sama nazwa "decyzja", bowiem ta występuje w przepisach prawnych rozmaicie oznaczona, ale sama treść, jej struktura prawna, której dotyczy art. 107 K.p.a. (zob. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, 2. Wyd. Nb. 142). Opinia Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej zawiera w swej treści wszystkie przesłanki określone w art. 107 K.p.a. - oznaczenie organu administracji publicznej - datę wydania, oznaczenie strony - powołanie podstawy prawnej, tj. § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r., rozstrzygnięcie bowiem utrzymuje zaskarżoną opinię w mocy, uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawiera, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji - Przewodniczący Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej dr K.K. Nawet w orzecznictwie NSA zostało wyrażone, iż: "Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 K.p.a., akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej" (wyrok NSA z 18 października 1985 r., II CR 320/85; opubl. OSNCP1986, nr 10, poz. 158 i NP. Nr 6/1987, z glosą W. Tarasa). Dalej "organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 K.p.a., ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 K.p.a.), co znaczy, że ta forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego (por. SA/Wr 363/82, opubl. OSNA 1982, z. 2, poz. 82). Ponadto, fakt, iż mamy w niniejszej sprawie do czynienia z decyzją administracyjną wynika m.in. z opinii Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (pismo procesowe pozwanego z dnia 11 stycznia 2001 r.), odpowiedzi na pozew adwokata S. Ż. z dnia [...] grudnia 1993 r. w sprawie przeciwko B. Ż., pisma przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej w Gorzowie Wlkp. do Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej (pismo z dnia [...] sierpnia 1990 r.), pisma Amnesty International do skarżącego (pismo z dnia [...] maja 1997 r.). Potwierdza to, że w sprawie wydano decyzję w postępowaniu administracyjnoprawnym, odrzucenie pozwu skarżącego przez sąd powszechny. Reasumując decyzja administracyjna jest prawidłowa (obowiązuje), jeżeli została podjęta i wydana przez właściwy organ, we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów prawa. Tym samym nieuznanie opinii Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej jako decyzji przez WSA w Warszawie jest błędne a oddalenie skargi na tej podstawie utrzymać się nie może. WSA w Warszawie powinien rozpoznać skargę ponownie odnosząc się do merytorycznych zarzutów stawianych przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2, która w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Wniesiona skarga kasacyjna, jako odpowiadająca wymaganiom formalnym z art. 176 ustawy P.p.s.a. podlegała rozpoznaniu, jednakże postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego z wskazaniem przepisu art. 104 K.p.a., który to przepis ma charakter procesowy, a nadto zawiera mniejsze jednostki redakcyjne - nie jest prawidłowy. Uwzględniając jednakże całość środka prawnego (tj. zarzuty zgłoszone w uzasadnieniu) należało uznać, że wniesiony środek prawny opiera się na przepisach art. 132 ust. 2 ustawy o UOP oraz § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. (M.P. Nr 20, poz. 159), w których kasator dopatruje się istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji. Takie całościowe potraktowanie skargi kasacyjnej pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonać kontroli instancyjnej w aspekcie podstawy z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli Sąd odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, iż akty wydane przez Centralną i Wojewódzką Komisję Kwalifikacyjną nie stanowiły decyzji administracyjnych, a zatem nie mogły podlegać weryfikacji w trybie nadzorczym, określonym w art. 156 i następnych K.p.a. Postępowanie, które wadliwie rozpoczęto przed organami - w przypadku jego bezprzedmiotowości podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Błędnie kasator powołuje się na przepis art. 104 K.p.a., jako uzasadniający jego stanowisko, gdyż stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 K.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie powinno nastąpić w tej formie prawnej. Pogląd ten wyrażony m.in. we wczesnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. z 7 września 1982 r. sygn. akt SA/Wr 363/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 82 i z 17 grudnia 1985 r. III SA 988/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 38) pozostaje nadal aktualny. Mające w tej sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego w sposób jednoznaczny wskazują, że normodawca nie przewidział dla opinii wydanej przez Wojewódzkie i Centralną Komisje Kwalifikacyjne formy decyzji oraz zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Komisje te zostały wprawdzie powołane aktem prawnym, wydanym w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 132 ust. 2 ustawy o UOP, jednakże uchwała nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych w żadnym przepisie nie upoważnia tych komisji do wydawania decyzji. Akt ten przewiduje uprawnienie do wydawania opinii (§ 8), jak również przyznaje w § 9 prawo kandydatów do służby odwołania się od negatywnej opinii do Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej w ciągu 7 dni od otrzymania opinii, lecz nie odsyła w tym względzie do stosowania przepisów K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, iż oceny kwalifikacyjne nie mają formy decyzji i nie przysługuje od nich skarga do NSA (vide wyrok NSA z 30 marca 1993 r. II SA 1057/93 - niepubl.). W tej sytuacji niezależnie od tego jakie treści i elementy składowe zawiera opinia nie można do niej stosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno w postępowaniu zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych. Wyjątek w tym względzie zawiera przepis art. 157 § 3 K.p.a., dający podstawę do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Jeżeli jednak takie postępowanie zostało już zainicjowane - organ winien umorzyć je na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., co miało miejsce w tej sprawie. Tym samym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oceniające jako zgodne z prawem decyzje, umarzające postępowanie nadzorcze z powołaniem się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i konkretne orzeczenia wydane na przestrzeni kilkunastu lat, nie narusza prawa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.