III SA/Kr 101/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Dorota Dąbek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych na terenie Gminy sprzedających napoje alkoholowe I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że uchwała nie może być wykonana wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 101/08 1. W dniu [...] Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych na terenie Gminy sprzedających napoje alkoholowe. Uchwała ta została podjęta z powołaniem się na art.40 ust.1, art.41 ust.1 i art.42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142 poz.1591 z późn. zm.) oraz art.XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. nr 24 poz.142 z późn. zm.). W § 1 uchwały określono godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego sprzedających napoje alkoholowe w dni powszednie oraz w niedziele i święta. Natomiast w § 2 uchwały określono dni i godziny otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych sprzedających napoje alkoholowe. Uchwała miała wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa 2. Zaskarżając powyższą uchwałę Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości. Organ nadzoru zarzucił Radzie Gminy, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła art.XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. Nr.24, poz.142 z późn. zm.) w związku z art.12 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr 35, poz.230 z późn. zm.) oraz w związku z art.22 i 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz.483 z późn. zm.). Art.XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie określa przesłanek, ani ograniczeń w ustalaniu czasu pracy placówek. Jednak wszelkie kwestie związane ze sprzedażą alkoholu zostały uregulowane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Artykuł 12 ustawy stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) zarówno liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i zasady usytuowania owych miejsc oraz warunki sprzedaży tych napojów. Natomiast ustalanie godzin sprzedaży tych napojów stanowi przekroczenie jej kompetencji rady w tej materii. Na takim stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1394/98 orzekając, iż kompetencje rady gminy do określenia w drodze uchwały warunków sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy nie obejmują reglamentowania godzin sprzedaży tych napojów. Art.12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi lex specialis również w stosunku do art.XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy i rada nie może go omijać ustalając czas pracy określonych placówek na podstawie art.XII § 1 P.w.k.p. Ustalenie czasu pracy wyłącznie placówek prowadzących sprzedaż alkoholu narusza także przepis art.22 Konstytucji RP, chroniący wolność działalności gospodarczej. Sprzedaż alkoholu niewątpliwie jest działalnością gospodarczą, a zatem wprowadzenie ograniczeń tej sprzedaży poprzez określenie czasu pracy placówek prowadzących taką sprzedaż w uchwale organu gminy wymaga istnienia szczególnego upoważnienia ustawowego. Upoważnienia takiego nie zawierają ustawy, w tym - . art.XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Zawężając ograniczenia czasu pracy wyłącznie do placówek sprzedających alkohol stoi również w sprzeczności z art.32 Konstytucji RP. Skoro wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, więc niedopuszczalne jest wprowadzenia większych ograniczeń dla jednej tylko grupy przedsiębiorców. 3. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Gmina w pełni podziela stanowisko wyrażone przez skarżącego, iż art.12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie może być podstawą określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych sprzedających napoje alkoholowe. Art.12 ust.2 ustawy nie stanowił podstawy dla tego rodzaju regulacji gminnych również przed dniem 9 listopada 2002 r., gdy rady gminy były uprawnienie do określania warunków sprzedaży napojów alkoholowych (wyrok NSA z 17 listopada 1998 r. II SA 139/98). Art.12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi lex specialis do uregulowań art.XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Dlatego legalność zaskarżonej uchwały może być oceniona jedynie w oparciu o art.XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy oraz art.22 i 32 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu Najwyższego art.XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy przyznaje radzie gminy kompetencje do dni i godzin otwierania oraz zamykania wymienionych w nim placówek i zakładów. Przepis ten nie ustala żadnych kryteriów wiążących gminę w tym zakresie, ani nie zawiera żadnych wytycznych, którymi winna kierować się rada gminy przy podejmowaniu uchwały. Tego rodzaju "blankietowe" upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego najpełniej odzwierciedla samodzielność prawotwórczą samorządu gminnego, dla której przepisy ustaw wyznaczają jedynie granice, nie zaś szczegółowe kryteria, jak jest to przyjęte w odniesieniu do rozporządzeń (art.92 ust.1 zdanie drugie Konstytucji RP). W zakresie ustalania godzin i dni otwarcia placówek i zakładów oraz wydawania stosownych aktów prawa miejscowego, samorząd terytorialny (gmina) uczestniczy w wykonywaniu władzy publicznej (art.16 ust.2 Konstytucji RP). Samodzielność gminy w tym zakresie nie oznacza jednak dowolności. Rada gminy jest obowiązana bowiem uwzględniać różne, często sprzeczne interesy i potrzeby podmiotów prowadzących te zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej, ich klientów, a także podmiotów, dla których usytuowanie i działalność tych zakładów i placówek może powodować uciążliwości i niedogodności. Rada gminy jest zatem obowiązana do zidentyfikowania wchodzących w rachubę interesów i potrzeb wymienionych wyżej grup osób i wyważenie tych interesów oraz potrzeb z uwzględnieniem podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym zwłaszcza zasady równości wobec prawa proporcjonalności oraz reguł zdrowego rozsądku. (wyrok SN z 13 czerwca 2002 r. II RN 54/02 LEX 110625) Nie ulega wątpliwości, że prowadzenie placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych jest wykonywaniem działalności gospodarczej w ramach gwarantowanej przepisem art.22 Konstytucji wolności działalności gospodarczej. Wolność działalności gospodarczej może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, wynikającym m.in. z przewidzianych w art.20 Konstytucji RP zasad społecznej gospodarki rynkowej, przy czym ograniczenia te muszą być uzasadnione ważnym interesem publicznym i wprowadzone "tylko w drodze ustawy". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sformułowanie, że ograniczenie wolności i praw konstytucyjnych następuje "tylko w drodze ustawy", jest interpretowane restrykcyjnie tylko w odniesieniu do sfery praw i wolności politycznych (wyrok z 19 maja 1998r. U 5/97 OTK ZU 1998 nr 4 s. 252) w ten sposób, iż "zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi". Trybunał Konstytucyjny to samo sformułowanie interpretuje bardziej liberalnie w odniesieniu do ograniczeń wolności gospodarczej. W wyroku z 8 kwietnia 1998 r. K 10/97 (OTK ZU 1998 nr 3 s. 163), Trybunał przyjął, że: "działalność gospodarcza (...) może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym lub politycznym", co w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2001 r. U 7/00 (OTK 2001 nr 3 poz.56) zostało wykorzystane jako założenie dla tezy, że "o ile wymaganie zupełności ustawowej regulacji ograniczeń praw i wolności o charakterze politycznym i osobistym powinno być egzekwowane z pełnym rygoryzmem to unormowanie praw i wolności ekonomicznych i socjalnych może pozostawiać pewne miejsce dla regulacji wykonawczych". Tezę tę w pełni akceptuje Sąd Najwyższy przyjmując, że upoważnienie zawarte w art.XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy przyznaje gminom odpowiednią do ich konstytucyjnej pozycji (art.16 Konstytucji RP) i charakteru zadań przez nie wykonywanych, w szczególności zadań, o których mowa w art.166 ust.1 Konstytucji, samodzielność prawodawczą w zakresie określania czasu i dni otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 4 lipca 2000 r. II SA/Ka 540/00 w sprawie skargi na uchwałę Rady Gminy określającej godziny otwierania i zamykania placówek prowadzących działalność rozrywkową i zakładów gastronomicznych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do konsumpcji na miejscu stwierdzając, że uchwała w tym zakresie nie narusza prawa. Z mocy bowiem wyraźnego przepisu rangi ustawowej organ ten mógł ograniczyć zasadę swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z treścią art.22 Konstytucji. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy jako rangi ustawowej nie godzą w konstytucyjnie gwarantowane zasady prowadzenia działalności gospodarczej, a przy tym nie zawierają żadnych wskazówek, jakimi winna kierować się gmina określając czas pracy placówek. Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę wyważyła interesy oraz potrzeby: podmiotów prowadzących handel detaliczny napojami alkoholowymi i zakładów gastronomicznych sprzedających te napoje, klientów tych placówek oraz lokalnej społeczności. Jak wynika z przedstawionych wyżej uregulowań prawnych oraz wywodów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek prowadzących sprzedaż alkoholu nie jest przejawem dyskryminacji oraz nie stoi w sprzeczności z art.XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy ani też z art.22 i 32 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. A. Zaskarżona uchwała wskazała na art.40 ust.1, art.41 ust.1 i art.42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142 poz.1591 z późn. zm.) oraz art.XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. nr 24 poz.142 z późn. zm.) jako na przepisy tworzące łącznie jej podstawę prawną. Powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym zawierają jedynie ogólne odesłanie do szczegółowych upoważnień ustawowych, co oznacza, że art.40-42 ustawy o samorządzie gminnym nie są przepisami prawa materialnego, samodzielnie przyznającymi radzie gminy kompetencję prawotwórczą, jeżeli pominąć w tym miejscu przepisy porządkowe. (Żadna ze stron nie twierdzi, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy porządkowe). B. Rada Gminy uznała, że jej kompetencja prawotwórcza ma swe źródło w art.XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy stanowiącym, że "dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina." Trafnie natomiast skarżący Wojewoda podnosi, że dla pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały konieczne jest sięgnięcie dodatkowo jeszcze do art.12 i art.18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007, nr 70 poz.473 z późn. zm.). Przepisy te określają bowiem kompetencje reglamentacyjne gminy w sprawie sprzedaży napojów alkoholowych na swoim terenie. Uchwała rady gminy określa liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaż oraz określa zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. (art.12 ust.1 i ust.2 ustawy). Ustalenia te powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. (art.12 ust.4). Natomiast art.18 ustawy ustala kompetencje wójta gminy do wydawania, zawieszania oraz cofania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. C. W tak zarysowanym stanie prawnym sporny okazał się zakres kompetencji prawotwórczych Rady Gminy. Żaden z przepisów wskazanych w uchwale (jako jej podstawa prawna), ani przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wypowiadają się expressis verbis na temat dopuszczalności wyznaczenia przez radę gminy dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych sprzedających napoje alkoholowe. Sąd stanął więc przed zadaniem ustalenia czy większe znaczenie w niniejszej sprawie ma "wyspecjalizowanie" ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jak twierdzi Wojewoda), czy też - szczegółowość art.XII § 1 P.w.K.p. w sprawach czasu pracy placówek handlowych i gastronomicznych (jak wywodzi Rada Gminy). D. W ocenie składu sędziowskiego orzekającego w niniejszej sprawie milczenie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi na temat godzin sprzedaży napojów alkoholowych ma bardzo istotne znaczenie merytoryczne. Trafnie skarżący Wojewoda akcentuje w tym kontekście art.22 Konstytucji RP, gwarantujący wolność gospodarczą, której ograniczenie może być jedynie wyjątkowo wprowadzone i tylko przez ustawę. Stosownie do ogólnych reguł wykładni powszechnego prawa administracyjnego, wyjątków od zasady nie wolno interpretować dla poszerzenia kompetencji władczych organów administracyjnych. Skoro więc w zakresie handlu napojami alkoholowymi funkcjonuje już daleko posunięta reglamentacja, realizowana w formie uchwał Rady Gminy o liczbie i usytuowaniu punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz zezwoleń na sprzedaż tych napojów - to należy sceptycznie ocenić dopuszczalność równoczesnego stosowania do sprzedaży napojów alkoholowych także i ogólnej reguły administracyjnego ustalania dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, na podstawie art.XII § 1 P.w.K.p. E. Art.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazuje na wolę prawodawcy kompleksowego uregulowania problematyki wskazanej w tytule ustawy. Trzeba więc przyjąć, że ustawodawca świadomie dokonał selekcji instrumentów polityki administracji publicznej w tym zakresie w postaci ograniczania liczby punków sprzedaży tych napojów oraz zezwoleń dla indywidualnych przedsiębiorców z towarzyszącymi im corocznymi opłatami za korzystanie z zezwoleń. Tego kompleksowego uregulowania nie można swobodnie korygować w drodze interpretacji innych aktów normatywnych. Podejmując decyzję o treści ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca zdawał sobie sprawę z obowiązywania już art.XII P.w.k.p. i musiał mieć świadomość, że kontrowersja analizowania w niniejszym postępowaniu sądowym musi nieuchronnie się pojawić. Nic nie stało na przeszkodzie wprowadzeniu do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przepisu analogicznego do art.XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy lub choćby tylko przepisu odsyłającego do art.XII P.w.k.p. Skoro regulując obszar wyspecjalizowanego handlu napojami alkoholowymi, ustawodawca w żaden sposób nie zasygnalizował woli utrzymania w tym szczególnym obszarze - reguły dotyczącej ogółu placówek handlowych i gastronomicznych, to w konkluzji należy uznać, że wolą ustawodawcy było odmienne ukształtowanie instrumentów publicznych kształtujących handel napojami alkoholowymi. F. Obie strony postępowania sądowego nie mają cienia wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest przejawem dyskrecjonalnego wyboru Rady Gminy. Nawet w odpowiedzi na skargę znalazło się stwierdzenie, że nie może to oznaczać dowolności w określaniu obowiązków podmiotów objętych kwestionowaną uchwałą. Sądy administracyjne konsekwentnie stoją na stanowisku, że swoboda decyzyjna lokalnych władz administracyjnych (samorządowych i rządowych) w demokratycznym państwie prawnym (art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP) nigdy nie legitymuje rozstrzygnięć całkowicie dowolnych. Zasada praworządności wymaga, aby istniała wyraźna zależność między celami ustawowymi a nakazami i zakazami wprowadzanymi przez lokalnych organ uchwałodawczy. Dla uznania decyzji władzy publicznej za mieszczącą się w ramach porządku prawnego, konieczne jest racjonalne uzasadnienie władczej ingerencji w swobodę działania przedsiębiorców i konsumentów. Dla sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięć dyskrecjonalnych zasadniczego znaczenia nabiera uzasadnienie każdego rozstrzygnięcia, gdyż tylko na tej drodze sąd może poznać motywy i cele decydenta oraz dokonać ich oceny z punktu widzenia istotnych wartości porządku prawnego. Zaskarżona uchwała i niniejsze postępowanie sądowe nie są wyjątkiem w tym zakresie. Sąd próbował więc bezskutecznie odpowiedzieć na pytanie, jakie wartości chciała chronić Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę. Nie trzeba wyjaśniać, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wprowadza w Polsce całkowitej prohibicji i dlatego nie każde ograniczenie w sprzedaży i podawaniu alkoholu mieści się w porządku prawnym Rzeczpospolitej Polskiej. Tymczasem Rada w ogóle nie wskazała wyraźnie sprecyzowanego celu podjęcia zaskarżonej uchwały; nie wyjaśniła, dlaczego celów podjęcia zaskarżonej uchwały nie można osiągnąć poprzez zaostrzenie kryteriów usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, na co expressis verbis zezwala art.12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W aktach sprawy brak pisemnego uzasadnienia projektu uchwały. Natomiast podczas debaty nad projektem uchwały argumentowano jedynie zdawkowo, że nie powinno się handlować w niedzielę i święta, ani przyczyniać się do wychodzenia wiernych przed końcem Mszy świętej celem zakupu napojów alkoholowych. Taka przypadkowa, dobrana ad hoc argumentacja w zestawieniu z zasadami wolności gospodarczej (art.22 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art.32 Konstytucji RP) oraz zakazem arbitralności w posługiwaniu się władztwem publicznym - nie pozwala, zdaniem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie orzekającego w niniejszej sprawie, pozytywnie ocenić sposobu wykorzystania kompetencji prawotwórczej przez Radę Gminy w zakresie podjęcia zaskarżonej uchwały. G. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1591 z późn. zm.) w związku z art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz.1417 i nr 250, poz.2118 oraz 2006, nr 38, poz.268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz.1590 oraz 2007, nr 120, poz.818, nr 121, poz.831, nr 221, poz.1650).