VII SA/Wa 150/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2007r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. O., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006r., znak: [...], nakazującej D. i W. P., w terminie do dnia 31 grudnia 2006r., wykonanie robót budowlanych przy realizacji budynku garażu, z zachowaniem pierwotnie zamierzonych parametrów budynku, wykonania od strony działki nr geod. [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego (po granicy) oraz wykonania dachu jednospadowego ze spadkiem i odprowadzeniem wody opadowej na własną działkę. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadził postępowanie w sprawie murowanego budynku garażowego usytuowanego po granicy działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...], realizowanego na działce oznaczonej numerem [...] przez D. i W. P. w Ł. przy ul. T.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w swoim orzeczeniu uwzględnił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2006r., o sygn. akt II SA/Bk 859/05, który stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005r., znak: [...], udzielającej D. i W. P. pozwolenia na budowę w/w garażu. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał, iż postępowanie toczyło się z udziałem osoby nieżyjącej (J. O.), w/w decyzje dotyczące pozwolenia na budowę są więc obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Przymiot strony postępowania nie przysługiwał bowiem zmarłemu, J. O. (właścicielowi działki nr [...]), ale jego następcom prawnym, tj. J. O., S. O., B. J., I. R. oraz T. O., i to z ich udziałem powinno być prowadzone postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. W wyroku Sąd wskazał, iż to organ nadzoru budowlanego dokona ewentualnego wpływu dla kontynuowania inwestycji okoliczności rozgraniczenia nieruchomości skarżącej (tj. J. O.) z nieruchomością inwestorów przeprowadzonego już po zakończeniu postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2006r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 zez zm.) - wstrzymał D. i W. P. prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z realizacją budynku garażowego na działce nr geod. [...] przy ul. T. w Ł. i nakazał wykonać niezbędne zabezpieczenie obiektu przed czynnikami atmosferycznymi oraz nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej. Decyzją z dnia [...] września 2006r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, organ nadzoru stopnia powiatowego - nakazał D. i W. P., w terminie do dnia 31 grudnia 2006r., wykonanie opisanych na wstępie robót budowlanych przy realizacji budynku garażu. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006r., skarżąca – J. O. podnosiła, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2006r., będący podstawą orzekania przez organ nadzoru budowlanego - w pkt II. jednoznacznie stwierdza, że sprawa pozwolenia na budowę określona w decyzji Starosty [...] i Wojewody [...] nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponadto, zdaniem skarżącej w uzasadnieniu Sąd również jednoznacznie wskazał, iż organ nadzoru budowlanego powinien dokonać oceny wpływu do kontynuowania inwestycji rozgraniczenia nieruchomości inwestora i skarżącej, które zostało przeprowadzone po udzieleniu pozwolenia na budowę (str. 6 uzasadnienia). Nadmienić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2006r. został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 października 2007r. o sygn. akt II OSK 1333/06. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r., odwołanie wniosła J. O.. Decyzją z dnia [...] listopada 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organy nadzoru budowlanego - powiatowy i wojewódzki - słusznie zaznaczyły, że inwestor, który prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być potraktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej. A zatem słusznie organ nadzoru budowlanego I stopnia wszczął postępowanie naprawcze wobec spornej inwestycji. W świetle powyższego, należy więc stwierdzić, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ II instancji stwierdził również, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] września 2006r. nie jest także dotknięta żadną z pozostałych wad wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, ponieważ została wydana przez właściwy, w rozumieniu art. 83 ust. 1 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, na prawidłowej podstawie prawnej (art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego), nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą, jak również nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się również do zarzutów skarżącej, iż została naruszona granica jej działki w związku z budową garażu, przywołując stanowisko biegłego. Jak wynika natomiast z opinii biegłego sądowego wydanej w sprawie I C 1428/06 znajdującej się w aktach sprawy organów nadzoru budowlanego ,,lico ściany budynku garażowego zlokalizowanego na działce o numerze geodezyjnym [...] postawione jest po linii granicznej (określonej w toku postępowania rozgraniczeniowego ) i nie narusza jej przebiegu". Stwierdził również, że przekroczenie granic nieruchomości może jedynie rodzić roszczenia właściciela do inwestora, które mogą być dochodzone przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym (a nie przed organami administracji publicznej), i o których to roszczeniach stanowią m.in. przepisy art. 151, 231 i 344 Kodeksu cywilnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego Inspektor odnosząc się do informacji strony o uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a dot. pozwolenia na budowę, stwierdził, iż okoliczność ta nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu. W rozpatrywanym stanie faktycznym wyeliminowanie (z przyczyn formalnych) z obrotu prawnego pozwolenia na budowę pozostawało bez wpływu na decyzję organu powiatowego o doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zdaniem strony skarżącej w sprawie naruszono art. 168 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2006r. (pkt II), w którym zostało jednoznacznie stwierdzone, że sprawa pozwolenia na budowę określona w decyzji Starosty [...] i Wojewody [...] nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Strona przypomniała, że podczas trwania sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku wykonanie zaskarżonych decyzji w sprawie pozwolenia na budowę było wstrzymane postanowieniem tego Sądu z dnia 20 kwietnia 2006r. Wyrok ten do dnia dzisiejszego nie jest prawomocny, gdyż został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007r. o sygn. akt II OSK 1333/06, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Termin rozprawy został wyznaczony na dzień 24 stycznia 2008r. Pomimo tego, że sprawa będzie ponownie rozpatrzona przez Sąd, dzięki decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] inwestorzy mogli dokończyć budowę garażu na nie swojej działce. Kolejnym zarzutem (przyczyną) nieważności zawartym we wniosku było to, że organ nadzoru budowlanego powinien dokonać oceny wpływu do kontynuowania inwestycji rozgraniczenia nieruchomości inwestora i skarżącej, które zostało przeprowadzone po udzieleniu pozwolenia na budowę (str. 6 uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2006r.). Ponadto strona skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który uznał, że: - przekroczenie granicy nieruchomości przy budowie może rodzić jedynie roszczenia właściciela, które mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym; - okoliczność, iż został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o konkretnym rozstrzygnięciu nie ma znaczenia w sprawie, gdyż wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło ze względów formalnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania administracyjnego dot. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006r., wydanej w toku przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego. Decyzje organu I i II instancji zapadły więc w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem szczególnym i przeprowadzane jest przez organ nadzorczy w rozumieniu art. 17 pkt 3 Kpa. Decyzja administracyjna wydana w postępowaniu nieważnościowym, stanowi wyjątek od zasadny trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 Kpa – jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. A więc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, przeprowadzone w trybie art. 156 § 1 Kpa, rządzi się własnymi prawami. Jedynie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w/w przepisie, organ może stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. W innym wypadku – zmuszony jest odmówić stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Organy administracyjne obu instancji, po zbadaniu w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006r. znak: [...], pod kątem wystąpienia ewentualnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, stwierdziły, że decyzja ta, jak i całe postępowanie legalizacyjne, zostało prawidłowo przeprowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Dodatkowo organy administracyjne w swoich decyzjach powołały się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2006r., w którym Sąd stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005r., znak: [...], udzielającej D. i W. P. pozwolenia na budowę spornego garażu. W pkt II w/w wyroku (na co słusznie powołuje się strona skarżąca w skardze, jak również w odwołaniu), sąd administracyjny, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że w/w decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W tym miejscu należy wskazać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2006r. o sygn. akt II SA/Bk 859/05, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 października 2007r. o sygn. akt II OSK 1333/06. A więc wyrok sądu I instancji nigdy się nie uprawomocnił. Powyższa okoliczność pozostaje nie bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W wyroku z dnia 29 lipca 2004r. o sygn. akt OSK 591/04 (publ. ONSAiWSA 2004/2/32) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku stosowania art. 152 w/w ustawy w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie przez Sąd, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. Ponadto należy wskazać, że przepis ten jest następstwem wprowadzenia dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Ze względu na specyfikę i charakter tego postępowania, a przede wszystkim na możliwość przeprowadzenia tego postępowania przed sądem II instancji na skutek złożonej skutecznie skargi kasacyjnej - wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest prawomocny w dacie jego wydania. A więc wyrok ten nie wywołuje jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Dlatego w takiej sytuacji niezbędne jest, aby sąd określił, czy i w jakim zakresie akt lub czynność mogą być wykonane (patrz: B. Dauter, B. Gruszczyński, A Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, s. 343). Oczywistym jest, że powyższy zapis, traci moc z chwilą uprawomocnienia się tego wyroku, jak również w sytuacji uchylenia całego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w wyniku uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na wyrok, w którym takie rozstrzygnięcie zostało zawarte. W takim przypadku następuje powrót do stanu sprzed wyrokowania przez wojewódzki sąd administracyjny. Z powyższego wynika, że wyrok uwzględniający skargę jest w określonym przedziale czasowym nieprawomocny. Zatem nie wywołuje on jeszcze skutku w odniesieniu do zaskarżonego aktu lub czynności. Skoro jednak sąd uchyla lub stwierdza nieważność takiego aktu lub czynności, po wydaniu wyroku (choćby nieprawomocnego) mogą one być wykonywane tylko wtedy i w takim zakresie, jak określi to sąd w wyroku. Podsumowując, należy stwierdzić, że art. 152 cytowanej wyżej ustawy określa skutki prawne wyroku sądu administracyjnego I instancji w dacie jego wydania. Uwzględnienie skargi przez ten sąd, poprzez uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, nie oznacza w świetle art. 152, że decyzja ta w dacie orzeczenia sądu I instancji została już wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ skutek ten następuje dopiero z chwilą uprawomocnienie się wyroku. Natomiast uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga kasacyjna powoduje, że wyrok sądu I instancji nigdy się nie uprawomocnił (patrz: a contrario art. 168 § 1 w/w ustawy). Mając powyższe na względzie, w niniejszej sprawie na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2006r. nie można stwierdzić by decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005r., znak: [...], udzielająca D. i W. P. pozwolenia na budowę w/w garażu - zostały skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. Jedynym skutkiem tego wyroku była niemożność wykonania w/w decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli faktycznie zaistniały skutki prawne, o jakich mowa w art. 130 § 1 i 2 Kpa, na co wskazywał w przytoczonym wyżej wyroku (o sygn. akt OSK 591/04) Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro, jak wyżej ustalono, pozostała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005r., znak: [...] dot. pozwolenia na budowę spornego garażu, to fakt ten stawia pod znakiem zapytania w ogóle możliwość przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 50 i 51 prawa budowlanego. Art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przepis ten, wobec treści rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2006r. o sygn. akt II SA/Bk 859/05, był podstawą do przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. Jednak przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i nast. - nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie, ponieważ nie została spełniona przesłanka, o której wprost w tym przepisie, tj. prowadzenia robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dacie wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postanowienia z dnia [...] lipca 2006r. o wstrzymaniu wykonania prowadzonych robót oraz decyzji z dnia [...] września 2006r. o nałożeniu określonego obowiązku - pozostawała w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, w/w rozstrzygnięcia pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią art. 50 i nast. prawa budowlanego. W wyroku z dnia 27 października 2003r. o sygn. akt. IVSA 905/02 (publ. Lex Polonica nr 364318) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku gdy mamy do czynienia z naruszeniem oczywistym (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej) i na tyle wyraźnym, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych, to tego rodzaju naruszenie wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005r., sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729). W związku z powyższym, w oparciu o reguły określone w art. 7 i 77 Kpa, organ administracyjny ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności, winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, jak również mieć na względzie, jakie skutki prawne - określone przepisami obowiązującego prawa – okoliczności te wywołały. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pk 1 lit. c ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.