II GSK 765/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 43/08 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz W. Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 43/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględnił skargę W. Z. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] listopada 2007 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej po wznowieniu postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. K. przyznał W. Z. rentę strukturalną. Przyznanie świadczenia nastąpiło na wniosek W. Z. z dnia [...] września 2005r. po złożeniu przez skarżącego w dniu 26 kwietnia 2006 r. dokumentów, które potwierdzały przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, m.in. akt notarialny umowy darowizny z dnia 19 kwietnia 2006 r. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. K. po wznowieniu postępowania uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 2006 r. i odmówił skarżącemu przyznania renty strukturalnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. Z. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że producent rolny, który ubiega się o rentę strukturalną ma obowiązek przekazać użytki rolne o powierzchni przekraczającej 0,5 ha, które stanowią jego własność, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków, nawet jeżeli nie prowadził na nich działalności rolniczej. W przedmiotowej sprawie zarówno w dniu złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej ([...] września 2005 r.), w dniu przekazania gospodarstwa (19 kwietnia 2006 r.) oraz w dniu wydania decyzji w przedmiocie przyznania renty W. Z. żona skarżącego – M. Z. była współwłaścicielem gruntów rolnych odziedziczonych po zmarłych rodzicach, na które uzyskała w dniu 5 października 2005 r. postanowienie Sądu o nabyciu spadku. W dniu 8 listopada 2006 r. przeprowadzono dział spadku, a tytuł własności, który uzyskała M. Z. do nieruchomości spadkowej o powierzchni 2,5 ha, powinien być rozumiany jako posiadanie, o którym mowa w § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.; dalej cytowane jako: rozporządzenie RM). Umowa darowizny na rzecz syna została sporządzona w dniu 28 marca 2007 r., a zatem z uchybieniem wymaganego okresu 6-miesięcznego. Nieprzekazanie w terminie wszystkich użytków rolnych stanowiących własność skarżącego, w tym gruntów, które nabyła w drodze dziedziczenia żona skarżącego stanowiło naruszenie przepisów regulujących warunki przyznawania rent strukturalnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. złożył W. Z. Stwierdził, że wielkość udziału w spadku, w skład którego wchodziło gospodarstwo rolne została określona dopiero z chwilą wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, jednakże określenie wielkości udziału nie oznaczało określenia konkretnych działek gruntu, które przypadałyby M. Z. Dopiero z chwilą zawarcia przed Sądem Rejonowym w A. K. ugody w przedmiocie działu spadku M. Z. została właścicielką działki o powierzchni 2,50 ha, o czym niezwłocznie powiadomiła właściwy organ. Prawo własności przedmiotowej działki żona skarżącego przekazała w dniu 28 marca 2007 r. w drodze darowizny swojemu synowi – R. Z. Zdaniem skarżącego, nie miał on obowiązku ani możliwości informowania organu o nieuregulowanych kwestiach dotyczących własności ziemi żony, albowiem, zanim postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone, nie posiadał wiedzy na temat wielkości użytków rolnych, jakie miały przypaść żonie w ramach działu spadku, ani czy w ogóle przypadną. Sporna działka została przekazana M. Z. dnia 29 listopada 2006 r. i darowana przez nią synowi 28 marca 2007 r., co oznacza, że nie była tam prowadzona przez nią działalność rolnicza. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie kontroli została poddana decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, przy czym jako podstawę wznowienia organy administracji wskazały art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej zwanej: k.p.a.), zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z § 4 rozporządzenia RM rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pod określonymi warunkami. Jednym z tych warunków jest zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej (§ 4 pkt 5 rozporządzenia RM), przy czym zgodnie z § 9 przedmiotowego rozporządzenia, warunek ten uważa się za spełniony, jeśli po przekazaniu gospodarstwa rolnego: 1) łączna powierzchnia użytków rolnych posiadanych (współposiadanych) przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka nie przekracza 0,5 ha, a działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, 2) zarówno uprawniony do renty strukturalnej, jak i jego małżonek nie prowadzą działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przekazanie gospodarstwa rolnego oraz zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od otrzymania postanowienia o spełnianiu warunków do otrzymania renty (§ 20 ust. 7 rozporządzenia RM). W ocenie Sądu I instancji z przepisów rozporządzenia RM nie wynika, że samo bycie właścicielem (współwłaścicielem) gruntów powyżej określonej powierzchni stanowi podstawę do pozbawienia rolnika prawa do renty. Istotne jest to, czy na tych gruntach uprawniony do renty zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, przy czym stosownie do treści § 2 pkt 1 rozporządzenia RM przez działalność rolniczą rozumie się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków, owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb. Zdaniem Sądu, pojęcie to należy odczytywać w kontekście przepisów wspólnotowych. Zgodnie z art. 23 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005 r., s. 1; dalej cytowane jako: rozporządzenie 1698/2005) warunkiem przyznania wcześniejszej emerytury jest to, aby przekazujący gospodarstwo zaprzestał ostatecznie wszelkiej komercyjnej działalności rolniczej. Podobny warunek zawierał art. 11 ust. 1 tiret pierwsze poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszar wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 160 z 26 czerwca 1999 r., str. 80; dalej cytowane jako: rozporządzenie 1257/1999). Zdaniem Sądu I instancji, powyższe oznacza, że warunkiem przyznania renty strukturalnej jest zaprzestanie przez rolnika prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej. Sąd I instancji uznał, że § 9 pkt 1 rozporządzenia RM określa jedynie szczególną sytuację, bowiem dopuszcza, aby rolnik – mimo obowiązku zaprzestania działalności rolniczej – nadal ją prowadził, lecz powinna ona służyć wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnych, na powierzchni użytków rolnych nieprzekraczających 0,5 ha. Warunek posiadania gruntów rolnych o określonej powierzchni jest związany z sytuacją opisaną w tym przepisie i nie można go odnosić do innych stanów faktycznych. Zdaniem Sądu, samo bycie przez małżonkę rolnika właścicielką (współwłaścicielką) gruntów powyżej 0,5 ha, wchodzących w skład innego gospodarstwa rolnego niż przekazane następcy, nie wyłącza przyznania renty, jeżeli osoba uprawniona do renty nie prowadzi na tych gruntach komercyjnej działalności rolniczej. Za taką interpretacją przemawia także treść § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM, zgodnie z którym warunek przekazania gospodarstwa rolnego uważa się za spełniony, jeżeli zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności, z zastrzeżeniem § 9 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, z użytego w powyższym przepisie sformułowania "tego gospodarstwa" wynika, że przepis ten dotyczy przekazania jednego gospodarstwa rolnego. Tymczasem działka, której żona skarżącego stała się właścicielką w wyniku działu spadku, wchodziła w skład zupełnie innego gospodarstwa rolnego niż przekazanego w zamian za rentę. Powyższa interpretacja, zdaniem Sądu I instancji, nie stoi w sprzeczności z § 20 ust. 7 rozporządzenia, bowiem przewidziany w tym przepisie wymóg przekazania gospodarstwa rolnego w terminie 6 miesięcy od otrzymania postanowienia odnosi się do gospodarstwa przekazanego następcy w celu otrzymania renty. Nie doszło także, w ocenie Sądu, do naruszenia § 23 rozporządzenia RM stanowiącego, że uprawniony do pobierania renty strukturalnej jest zobowiązany do poinformowania kierownika biura powiatowego Agencji o wszelkich zaistniałych okolicznościach mających wpływ na prawo do wypłaty i wysokości renty strukturalnej, w terminie 14 dni od dnia ich zaistnienia. Nabycie przez żonę skarżącego udziału we współwłasności gospodarstwa rolnego, a następnie własności przedmiotowej działki nie miało wpływu na prawo do renty strukturalnej. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. bowiem nie wyjaśniły, czy skarżący prowadził komercyjną działalność rolniczą na gruntach otrzymanych w spadku przez jego żonę, co ma decydujące znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię art. 23 ust. 2 rozporządzenia 1698/2005 oraz poprzedzającego go art. 10 i art. 11 rozporządzenia 1257/1999 poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest w świetle powyższych przepisów nieprzekazanie przez rolnika ubiegającego się o rentę strukturalną w formie określonej przez prawo krajowe całości posiadanych gruntów rolnych, 2) błędną wykładnię przepisu pkt 9.3.5 oraz pkt 9.3.6 Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 przyjętego przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MP nr 56, poz. 958) w związku z § 4 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 1, § 9, § 18 ust. 5 pkt 1 i § 20 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM poprzez przyjęcie, że przekazywane gospodarstwo nie musi mieć uregulowanego stanu prawnego, 3) błędną wykładnię § 4 pkt 4 i 5 w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 i 2, § 9 pkt 1, § 18 ust. 5 pkt 1, § 20 ust. 2 pkt 3 i ust. 7 rozporządzenia RM przez przyjęcie, że wymagane dla uzyskania renty strukturalnej przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o spełnianiu warunków do przyznania renty: - nie obejmuje odziedziczonego przed wydaniem decyzji o przyznaniu renty gruntu (użytków rolnych) i nie wymaga przekazania tego gruntu w stosownej formie w terminie określonym w § 20 ust. 7 oraz - upoważnia spadkobiercę gruntów do posiadania ich pomimo przekraczania przez te grunty wielkości gruntów rolnych określonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia RM, - obowiązek przekazania gospodarstwa rolnego nie dotyczy wszystkich posiadanych gruntów rolnych, - zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej nie jest tożsame na gruncie tych przepisów z własnością lub współwłasnością gruntów rolnych o powierzchni powyżej 0,5 ha, - przekazanie gospodarstwa i zaprzestanie prowadzenia na nim działalności rolniczej dotyczy wyłącznie gruntów zadeklarowanych we wniosku o rentę; II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej cytowana jako: p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że postępowanie organu wymaga uzupełnienia o ustalenia, czy rolnik prowadził na odziedziczonych gruntach komercyjną działalność rolniczą, tj. błędne zarzucenie organowi rozpatrującemu sprawę naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to wady postępowania Sądu w konsekwencji doprowadziły do błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd, stąd też naruszenie przez Sąd w/w przepisów postępowania stanowi okoliczności mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu organ wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że art. 23 rozporządzenia 1698/2005 określa charakter oraz istotę instytucji rent strukturalnych, natomiast w żadnym zakresie nie określa w sposób wyczerpujący przesłanek uzyskania wcześniejszych rent strukturalnych, a tym bardziej nie zawęża wymogu otrzymania renty wyłącznie do zaprzestania prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej. Jest to tylko jedna z koniecznych przesłanek. Drugą przesłanką jest przekazanie gospodarstwa rolnego rozumianego, jako całość posiadanych użytków rolnych, niezależnie od tytułu prawnego oraz stopnia ich użytkowania, czy też korzystania z nich. Uszczegółowienie przesłanki w zakresie przekazania gospodarstwa rolnego nastąpiło w przepisach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich, które Sąd całkowicie pominął. Uzgodnienie Planu przez Komisję Europejską stanowiło podstawę do wydania w oparciu o jego ustalenia przedmiotowego rozporządzenia w sprawie rent. Z postanowień Planu wynika, że warunkiem niezbędnym do otrzymania renty było pierwotne uregulowanie stanu prawnego gospodarstwa, a następnie jego przekazanie zgodnie ze szczegółowymi przepisami rozporządzenia RM. Celem uregulowania stanu prawnego gospodarstwa jest jednoznaczne ustalenie, iż rolnik nie jest posiadaczem innych użytków rolnych niezależnie od formy prawnej posiadania. Rozumienie przekazywanego gospodarstwa odnosi się do całości gruntów rolnika, nie tylko do gruntów wchodzących w skład zadeklarowanego gospodarstwa przekazywanego innej osobie. Pojęcie "gospodarstwo rolne" nie zostało wprost zdefiniowane w rozporządzeniu RM. Definicję gospodarstwa rolnego należy odczytać z treści wszystkich przepisów rozporządzenia RM, a zwłaszcza § 4, § 6 ust. 1 i § 9 pkt 1. Przepisy te określają gospodarstwo rolne w znaczeniu przedmiotowym sprowadzając je do powierzchni użytków rolnych stanowiących własność (współwłasność) rolnika i jego małżonki. Wbrew przyjętej przez Sąd interpretacji, prawodawca używając sformułowania "gospodarstwo rolne" nie miał na myśli tego pojęcia w znaczeniu nadanym mu w art. 55 kodeksu cywilnego. Rolnik winien wykazać we wniosku i przekazać wszystkie grunty będące w jego posiadaniu, nie zaś tylko te, którymi faktycznie włada. Istotą programu jest bowiem wyzbycie się wszelkich gruntów poza dopuszczalnym limitem 0,5 ha. Prowadzenie działalności rolniczej stanowi natomiast odrębną przesłankę negatywną (z zastrzeżeniem obszaru do 0,5 ha oraz wyłącznie na potrzeby własne), niezależną od przesłanki przekazania gospodarstwa rolnego. Wobec tego stwierdzenie Sądu o konieczności dodatkowego zbadania, czy rolnik prowadził działalność rolniczą na dziedziczonym gruncie do momentu darowania działki synowi całkowicie mija się z celem i jest bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Z. wniósł o oddalenie tej skargi jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podał, że wszystkie mające zasadnicze znaczenie dla sprawy przepisy zostały dokładnie przeanalizowane przez Sąd, a ich wykładnia jest właściwa. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne. W ramach tych podstaw należy postawić zarzuty kasacyjne, tj. przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obydwu ustawowych podstawach, o których stanowi art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania, a w ramach każdej z podstaw sformułowane zostały konkretne zarzuty i powołane przepisy prawa, które zdaniem kasatora zostały naruszone przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd I instancji. Kasator kwestionuje dokonaną przez Sąd wykładnię prawa materialnego i nakazanie uzupełnienie postępowania dowodowego, celem ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w świetle przeprowadzonej wykładni. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. NSA najpierw rozważał zarzuty naruszenia prawa materialnego, bowiem o tym, które okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia decyduje wykładnia prawa materialnego, zatem aby ocenić, czy zasadnie Sąd uznał za konieczne uzupełnienie postępowania dowodowego należy najpierw ocenić prawidłowość dokonanej przez Sąd wykładni prawa materialnego. Nie jest trafny zarzut (p.I, 1) błędnej wykładni art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005 r., s. 1; dalej cytowane jako: rozporządzenie 1698/2005) oraz poprzedzającego go art. 10 i art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju przez Europejski Fundusz Orientacji i Gospodarki Rolnej oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 160 z 26 czerwca 1999 r., str. 80; dalej cytowane jako: rozporządzenie 1257/1999). Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie niniejszej znajdowało zastosowanie rozporządzenie 1257/1999 i zawarte w nim uregulowania dotyczące rent strukturalnych, bowiem z mocy art. 93 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, rozporządzenie 1257/1999, które zostało uchylone od dnia 1 stycznia 2007 r., po tej dacie nadal znajdowało zastosowanie do działań zatwierdzonych przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2007 r. Wobec takiego uregulowania, a także w związku z treścią art. 94 rozporządzenia 1698/2005, po wznowieniu postępowania dotyczącego renty strukturalnej przyznanej na mocy rozporządzenia 1257/1999 przed 1 stycznia 2007 r. nadal zastosowanie znajdowały przepisy tego rozporządzenia (1257/1999). Na marginesie tylko wskazać należy, że istotny dla sprawy niniejszej warunek "zaprzestania całkowitego prowadzenia komercyjnej działalności rolnej" w obu rozporządzeniach uregulowany jest jednakowo. Przystępując do omawiania zarzutu błędnej wykładni art. 10 i art. 11 rozporządzenia 1257/1999 wskazać należy, że zgodnie z art. 10 rozporządzenia 1257/1999 (umieszczonym w rozdziale IV rozporządzenia, zatytułowanym Wcześniejsze emerytury) wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę ma przyczyniać się do zapewnienia dochodu starszym rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie gospodarowania i ma zachęcić do zastępowania tych starszych rolników przez rolników, którzy mogą poprawić rentowność przekazanych im gospodarstw. Z art. 11 cytowanego rozporządzenia wynikają warunki dotyczące osoby przekazującej oraz osoby przejmującej gospodarstwo rolne. Warunkiem zasadniczym jest zaprzestanie całkowite prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej przez przekazującego, który ma nie mniej niż 55 lat oraz przejęcie gospodarstwa przez następcę, który mając wiedzę i umiejętności zawodowe doprowadzi do poprawy rentowności gospodarstwa i podejmuje się prowadzić gospodarstwo przez co najmniej 5 lat. W świetle powyższego trafne jest twierdzenie Sądu I instancji, że zasadniczym warunkiem przyznania renty strukturalnej jest zaprzestanie przez rolnika przekazującego gospodarstwo prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej oraz że "samo bycie właścicielką (współwłaścicielką) gruntów powyżej 0,5 ha, wchodzących w skład innego gospodarstwa rolnego niż przekazane następcy, nie wyłącza prawa do renty, jeżeli osoba uprawniona do renty nie prowadzi na tych gruntach komercyjnej działalności rolniczej". Sąd I instancji w sposób właściwy dokonał wykładni art. 10 i 11 rozporządzenia 1257/1999, a omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Nie jest także zasadny zarzut (p.I, 2 ) błędnej wykładni przepisów pkt 9.3.5 oraz 9.3.6 Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich polegającej na przyjęciu, że przekazywane gospodarstwo nie musi mieć uregulowanego stanu prawnego. Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd w ogóle nie dokonywał wykładni przepisów Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej cytowany jako PROW), zatem nie można mu postawić zarzutu błędnej wykładni. Po wtóre, w uzasadnieniu wyroku brak stwierdzenia, że przekazywane gospodarstwo nie musi mieć uregulowanego stanu prawnego. Po trzecie zaś, jak to już wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r. (sygn. akt II GSK 627/08, niepublikowany) nie można przyjąć, że zapisy zawarte w pkt 9.3.5. i 9.3.6. PROW winny być traktowane jako podstawa materialnoprawna wydania decyzji administracyjnej. PROW został ogłoszony w drodze obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. (M.P. z 2004 r. Nr 56, poz. 926) na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zmianami). PROW zatwierdzony został decyzją Komisji Europejskiej, o której mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Decyzja ta skierowana jest do Państwa Polskiego, a nie do obywateli. Na jej podstawie Rada Ministrów określiła w drodze rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. (cytowanego w niniejszym uzasadnieniu jako rozporządzenie RM) szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Tak więc uregulowania objęte PROW, zatwierdzonym przez Komisję Europejską, zostały przeniesione do obowiązującego porządku prawnego w formie rozporządzenia RM. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłem prawa jest omawiane rozporządzenie, nie zaś PROW, który zgodnie z powołanym przepisem Konstytucji RP, nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W razie wątpliwości, co do właściwej wykładni rozporządzenia RM, można sięgnąć do postanowień PROW, Sąd I instancji tego jednak nie czynił, a dokonana przez ten Sąd wykładnia przepisów rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z pkt 9.3.5 i 9.3.6 PROW. Zważywszy powyższe uznać należy, że zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię PROW jest chybiony, gdyż ani Sąd nie dokonał przypisanej mu wykładni PROW, ani PROW nie stanowi źródła prawa materialnego, którego naruszenie mogłoby stanowić podstawę kasacji. Nie są uzasadnione zarzuty objęte p.I, 3 skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni § 4 pkt 4 i 5 w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 i 2, § 9 pkt 1, § 18 ust. 5 pkt 1, § 20 ust. 2 pkt 3 i ust. 7 rozporządzenia RM. Jak wskazano wyżej rozporządzenie RM ma zapewnić realizację PROW zatwierdzonego przez Komisję Europejską, który to plan miał zapewnić realizację celów m.in. określonych rozporządzeniem 1257/1999. Wszystkie powołane akty prawne muszą być spójne i są spójne. Zgodnie z § 1 rozporządzenia RM, przepisy krajowe określają szczegółowe warunki i tryb udzielania, wypłacania, zawieszania, zmniejszania i zwracania pomocy finansowej i uzyskiwanie rent strukturalnych, o których mowa w art. 10-12 rozporządzenia 1257/1999. Jak z tego wynika przepisy rozporządzenia RM mają za zadanie wdrożenie w Polsce uregulowań europejskich dotyczących wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Ich wykładnia musi więc uwzględniać przede wszystkim treść przepisów rozporządzenia 1257/1999. Jak wskazano wyżej przepisy Wspólnoty mają na celu restrukturyzację rolnictwa w państwach członkowskich poprzez wymianę pokoleniową i przejęcie gospodarstw rolnych przez rolników młodszych i lepiej wykształconych. Zgodnie z art. 37 ust. 4 rozporządzenia 1257/1999 Państwa Członkowskie mogą ustanowić dalsze lub bardziej restrykcyjne warunki przyznawania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich pod warunkiem jednak, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w niniejszym rozporządzeniu. Zatem realizacja celów Wspólnoty zawartych w rozporządzeniu 1257/1999 musi być zasadniczą wskazówką przy wykładni przepisów prawa krajowego, którego restrykcyjność nie może udaremniać osiągnięcia celów unijnych. Dokonując wykładni przepisów rozporządzenia RM należy mieć na względzie konieczność realizacji wskazanych wyżej celów oraz określone przez Unię podstawowe warunki przekazania gospodarstw za rentę strukturalną. Zgodnie z § 4 rozporządzenia RM rentę strukturalną przyznaje się producentowi będącemu osobą fizyczną (rolnikowi) prowadzącemu na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym, który m.in. zgodnie z § 4 pkt 4 przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni, co najmniej 1 ha oraz zgodnie z § 4 pkt 5 zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Rozporządzenie RM w § 6 ust. 1 pkt 1 precyzuje warunek przekazania gospodarstwa rolnego i wyjaśnia, że jest on spełniony, gdy zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące własnością rolnika, jego małżonka oraz ich współwłasnością. W § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenie RM stanowi, że przekazanie następuje przez przeniesienia własności gospodarstwa rolnego lub przekazanie w dzierżawę na co najmniej 10 lat. Już w tym miejscu wskazać należy, że § 6 ust. 1 pkt 1 w ogóle nie mówi o użytkach rolnych będących współwłasnością rolnika i innej osoby niż jego małżonek ani też o udziale w spadku obejmującym gospodarstwo rolne. Rozważania na temat znaczenia zatrzymania przez przekazującego udziałów we współwłasności tych użytków rolnych mogą być prowadzone tylko w powiązaniu z uregulowaniami § 9 rozporządzenia RM, bowiem tylko przy uwzględnieniu ich treści można ustalić, czy cele unijne, mimo zachowania przez przekazującego udziałów we współwłasności (także spadku) zostają jednak zrealizowane. Zgodnie z treścią § 9 rozporządzenia RM warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej jest spełniony, jeżeli łączna powierzchnia użytków posiadanych (współposiadanych) przez uprawnionego do renty i jego małżonka nie przekracza 0,5 ha, a działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach służy wyłącznie zaspakajaniu potrzeb własnych uprawnionego i osób pozostających w nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Jak wynika z powyższego przeszkodą w uzyskaniu renty strukturalnej jest posiadanie (współposiadanie wraz z małżonkiem) gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 0,5 ha i prowadzenie na nich działalności rolniczej. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się pojęciem "posiadania", a nie "własności", które to pojęcia na gruncie prawa polskiego, wbrew twierdzeniom zwartym w skardze kasacyjnej, są zupełnie różne. Posiadanie oznacza faktyczne władztwo nad rzeczą. Własność natomiast jest prawem m.in. do władania rzeczą. Nie zawsze jednak właściciel, który jest uprawniony do władania rzeczą, rzeczywiście włada rzeczą. Zakresy omawianych pojęć nie pokrywają się i może istnieć posiadanie bez prawa własności oraz prawo własności (a w szczególności współwłasność) może nie łączyć się z posiadaniem. Tylko posiadanie zawiera w sobie element rzeczywistego władztwa nad rzeczą i nie bez przyczyny w § 9 rozporządzenia RM, określającym przeszkody do uzyskania renty strukturalnej, użyto tego właśnie określenia. Przeszkodą do uzyskania renty strukturalnej jest posiadanie i prowadzenie działalności rolniczej na gruntach o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Pogląd taki wyraził już NSA w wyrokach z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 435/08, i z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 627/08. Przy wykładni przepisów rozporządzenia RM należy jednak przede wszystkim mieć na względzie cele, dla których realizacji zostały ustanowione. Celem przepisów regulujących renty strukturalne jest doprowadzenie do przekazania gospodarstw rolnych młodszym rolnikom dla poprawy ich rentowności. Ponieważ renta strukturalna ma zapewnić zaprzestanie prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej przez starszych rolników, przepisy prawa muszą być tak interpretowane, aby zapewniły rzeczywiste odsunięcie starszych rolników od gospodarowania i zastąpienie ich przez następców. W przepisach unijnych i polskich nie chodzi natomiast o generalne uregulowanie tytułów własności (współwłasności, spadkobrania) wszystkich gruntów rolnych, która to kwestia ma znaczenie tylko drugorzędne i ma przyczyniać się do wyeliminowania nadużyć i prawidłowego ustalenia, czy przekazanie gospodarstwa przez rolnika prowadzącego na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym (por. § 4 ab initio) – rzeczywiście nastąpiło. Nie ma zatem wpływu na realizację wskazanych wyżej celów unijnych, zachowanie przez rolnika udziału w spadku obejmującym gospodarstwo rolne, którym nie władał i w którym nie prowadzi na własny rachunek działalności rolniczej. W tym miejscu, w związku z zarzutami skargi kasacyjnej utożsamiającymi nabycie w drodze dziedziczenia udziału w spadku obejmującym gospodarstwo rolne z faktycznym posiadaniem gospodarstwa rolnego, należy wskazać, że prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku stwarza domniemanie, że osoba w nim wymieniona jest rzeczywiście spadkobiercą. Legitymowanie się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku wcale jednak nie oznacza, że współspadkobierca jest automatycznie posiadaczem faktycznym nabytego udziału w spadkowym gospodarstwie. Ujawnienie zatem, że rolnik (lub jego małżonek) jest współspadkobiercą udziału w gospodarstwie rolnym, nie upoważnia do twierdzenia, że rolnik ten jest posiadaczem całości lub części spadkowego gospodarstwa rolnego i prowadzi w nim działalność rolniczą, a tylko te okoliczności mogą stanowić przeszkodę do uzyskania renty strukturalnej. Dopiero ustalenie w wyniku postępowania dowodowego, że rolnik (lub jego małżonek) władał gospodarstwem spadkowym, a w szczególności, że miał w nim wydzielony fizycznie obszar gruntu i prowadził na nim komercyjną działalność rolniczą, tj. działalność rolniczą w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia RM (osobiście lub z pomocą innych osób, ale we własnym imieniu) może mieć wpływ na uzyskanie prawa do renty strukturalnej. Samo dziedziczenie udziału nie oznacza jednak ani posiadania gospodarstwa, ani prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej. Ujawnienie, że w dacie przyznania renty strukturalnej uprawniony lub jego małżonek miał stwierdzone prawa do udziału w spadku może stanowić istotną okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ale tylko wtedy, gdy zostanie jednocześnie ustalone, że spadkobierca udziału rzeczywiście posiadał całość lub wydzieloną część gruntu rolnego i prowadził na nim działalność rolniczą. Samo stwierdzenie prawa do udziału w spadku pozostaje bez wpływu na okoliczności uzasadniające prawo do renty strukturalnej, bowiem prawu temu "przeszkadza" posiadanie gruntu rolnego (powyżej 0,5 ha) i prowadzenie na nim działalności rolniczej, nie zaś współwłasność gruntów niebędących w posiadaniu spadkobiercy. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej przypomnieć należy, że jak wynika z akt sprawy spadek po rodzicach M. Z. (żony wnioskodawcy) otworzył się 9 czerwca 1974 r. (śmierć ojca) i 15 czerwca 2004 r. (śmierć matki). Wniosek o rentę strukturalną został złożony [...] września 2005 r. Prawa do spadku po rodzicach M. Z. zostały ustalone postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 5 października 2005 r., przy czym prawa do spadkowego gospodarstwa rolnego nabyło pięcioro spadkobierców. Decyzja o przyznaniu renty strukturalnej zapadła [...] maja 2006 r. W aktach brak jakiejkolwiek informacji o przejęciu posiadania spadkowego gospodarstwa lub jego części przez M. Z. i prowadzenia tam przez nią komercyjnej działalności rolniczej przed decyzją o rencie. Dział spadku, w wyniku którego M. Z. uzyskała na własność działkę rolną 55/2 o powierzchni 2,50 ha, przeprowadzony został ugodą sądową z dnia 8 listopada 2006 r. (po uzyskaniu prawa do renty strukturalnej). Spadkową działkę M. Z. darowała synowi R. Z. dnia 28 marca 2007 r. Jak wynika z powyższego zestawienia faktów, w dacie przyznania renty strukturalnej M. Z. była współspadkobierczynią udziału w gospodarstwie rolnym, nie była natomiast właścicielką żadnej wydzielonej działki rolnej, a z akt nie wynika informacja, aby była posiadaczką takiej działki i aby prowadziła na niej komercyjną działalność rolniczą. Ponieważ jak wywiedziono wyżej ani samo otwarcie spadku, ani stwierdzenie nabycia udziału w spadku nie oznacza nabycia własności wydzielonej części spadku, ani też nie jest równoznaczne z objęciem takiej części spadku w posiadanie, zasadnie Sąd I instancji uznał, że bycie współwłaścicielem gospodarstwa rolnego (współspadkobiercą) nie pozbawia rolnika prawa do renty strukturalnej, bowiem odziedziczenie udziału we współwłasności gospodarstwa rolnego nie oznacza posiadania odziedziczonego gospodarstwa i prowadzenia na nim działalności rolniczej. Takie stwierdzenie Sądu nie jest równoznaczne z uznaniem, że zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej nie obejmuje gruntu odziedziczonego przed wydaniem decyzji oraz nie oznacza, że nie jest wymagane przekazanie także tego gruntu. Tej treści zarzut kasacyjny (I, 3. tiret 1) nie jest więc zasadny. Sąd nie twierdził także, że spadkobierca gruntów jest upoważniony do ich posiadania mimo przekroczenia wielkości 0,5 ha, ani też, że obowiązek przekazania nie dotyczy wszystkich posiadanych gruntów. Zarzuty kasacji 1.3 tiret 2 i 3 dotyczące omawianych kwestii nie są więc uzasadnione. Nie jest jasny zarzut I,3 tiret 4, iż "zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej nie jest tożsame z własnością lub współwłasnością gruntu powyżej 0,5 ha". Jak wskazano wyżej przekazanie gospodarstwa rolnego ma prowadzić do zaprzestania prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej na gruncie przekraczającym 0,5 ha. Trafny jest natomiast pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej (p.I, 3 tiret 5), iż obowiązek przekazania gospodarstwa rolnego i zaprzestania prowadzenia działalności komercyjnej dotyczy wszystkich gruntów rolnych posiadanych przez rolnika, a nie tylko zadeklarowanych we wniosku o rentę. Zgodnie z przedstawionymi wyżej celami Unii wnioskodawca ma zaprzestać prowadzenia wszelkiej działalności rolniczej w ogóle, a nie tylko na gruntach położonych w określonym kompleksie gospodarczym wymienionym we wniosku. Nie jest więc prawidłowa taka wykładnia § 6 ust. 1 pkt 1, w myśl której określenie "tego gospodarstwa" oznacza obowiązek przekazania tylko gospodarstwa określonego we wniosku. Te, niejednoznaczne zresztą, fragmenty uzasadnienia wyroku, które mogłyby sugerować taką wykładnię, należy uznać za zbyt daleko idące, nie miały one jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem zasadniczo Sąd I instancji rozważania swoje prowadził odnośnie udziału w spadku odziedziczonego przez M. Z., a nie odnośnie nabycia przez nią własności innego gospodarstwa rolnego. NSA zwraca uwagę, że zgodnie z § 6 ust. 1 w związku z § 9 pkt 1 rolnik powinien przekazać wszystkie posiadane użytki rolne, a zachować może tylko użytki nie przekraczające 0,5 ha i na tych użytkach może prowadzić działalność rolniczą na zaspokojenie własnych potrzeb. Interpretacja omawianych przepisów w świetle przedstawionych wyżej celów rent strukturalnych wnikających z art. 10 i art. 11 rozporządzenia 1257/1999, nie powinna nastręczać trudności. Przekazanie ma doprowadzić do tego, aby rolnik uprawniony do renty nie prowadził już żadnej komercyjnej działalności rolniczej na posiadanych przez siebie (i małżonka) gruntach. Reasumując uznać należy, że nie są usprawiedliwione zarzuty kasacji odnoszące się do błędnej wykładni § 4 pkt 4 i pkt 5 w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 9 pkt 1, § 18 ust. 5 pkt 1 oraz § 20 ust. 2 pkt 3 i ust. 7 rozporządzenia RM. Jak wynika z przeprowadzonych wyżej wywodów NSA, wykładnia wskazanych przepisów zaprezentowana przez Sąd I instancji zasadniczo jest prawidłowa, zgodna z celami i uregulowaniami rozporządzenia 1257/1999 i opiera się na trafnym założeniu, że dla ustalenia braku uprawnień do renty strukturalnej najistotniejsze jest stwierdzenie, czy rolnik mimo uzyskania prawa do renty rzeczywiście posiadał grunty rolne przekraczające 0,5 ha i nie zaprzestał prowadzenia na nich komercyjnej działalności rolniczej. Nie są trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, że sprawa nie została przez organ należycie wyjaśniona, co narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W świetle wskazanej wyżej i zaaprobowanej przez NSA prawidłowej wykładni prawa materialnego, organ zobowiązany był ustalić, czy rolnik (małżonek rolnika), który odziedziczył udział w spadku obejmującym gospodarstwo rolne, posiadał to gospodarstwo rolne i prowadził w nim działalność rolniczą w dacie wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej (dnia [...] maja 2006 r.). Wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się obszerny materiał dowodowy, wskazujący, iż M. Z. nie posiadała spadkowego gospodarstwa i nie prowadziła nigdy działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Postawiona przez organ teza przeciwna wymaga przeprowadzenia stosownych dowodów. Wskazanie na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego było więc prawidłowe. Zasadne jest zatem uzupełnienie postępowania dowodowego i rozważenie całego zebranego materiału przy zastosowaniu właściwej wykładni przepisów prawa materialnego oraz ponowna ocena, czy W. Z. w dacie wydania decyzji spełniał warunki przyznania renty strukturalnej. Dla dokonania prawidłowej oceny konieczne jest ustalenie, czy M. Z. w tej dacie posiadała spadkowe gospodarstwo i prowadziła w nim na własny rachunek komercyjną działalność rolniczą. Z uwagi na powyższe nie jest trafny zarzut kasacji naruszenia prawa procesowego poprzez zalecenie uzupełnienia postępowania dowodowego. W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej NSA uznał za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a., art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zmianami) i zasądził na rzecz W. Z. kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przed NSA przez adwokata, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i występował w postępowaniu przed Sądem I instancji.