II GSK 627/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 11/08 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz H. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 19 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 11/08, wydanym w sprawie ze skargi H. K. w przedmiocie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i odmowy przyznania renty strukturalnej, uchylił decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]; określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz nakazał zwrócić skarżącemu z Kasy Sądu kwotę nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że H. K. złożył w dniu [...] marca 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w A. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Następnie w dniu [...] kwietnia 2006 r. przedłożył dokumenty potwierdzające przekazanie gospodarstwa rolnego oraz zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. Po analizie i kontroli zebranych w toku postępowania dowodów, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. przyznał H. K. rentę strukturalną. W dniu 2 sierpnia 2007 r. H. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR i oświadczenie, iż jego żona E. K. w wyniku rozpoczętego w styczniu 2007 r. postępowania spadkowego po zmarłych rodzicach, zakończonego wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w A. o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] marca 2007 r., otrzymała udział w spadku. Wyjaśnił jednocześnie, iż składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej ani on, ani jego żona nie byli świadomi faktu, że E. K. ma jakiś spadek po rodzicach. Skarżący wskazał, że zamierzał poinformować o powyższym Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w momencie, w którym nastąpi konkretny podział, aby można było wykazać działkę, którą przejmie żona wnioskodawcy. W zaistniałej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania H. K. renty strukturalnej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] września 2007 r. wydał decyzję, którą uchylił decyzję z [...] kwietnia 2006 r. oraz odmówił H. K. przyznania renty strukturalnej. Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T., w skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego. W uzasadnieniu organ wskazał na art. 924 i 925 Kodeksu cywilnego. Stwierdził, że na każdym etapie postępowania w przedmiocie przyznania renty żona skarżącego była współwłaścicielem gruntów rolnych, na które uzyskała w dniu [...] marca 2007 r. postanowienie sądu o nabyciu spadku. Zdaniem organu II instancji, H. K. składając wniosek o przyznanie renty miał obowiązek poinformować organ I instancji o nieuregulowanych sprawach własności ziemi jego żony. Odnosząc się do zarzutu, iż samo nabycie udziału spadkowego w gospodarstwie rolnym nie przesądza o prowadzeniu działalności rolniczej na gruncie, którego się nie posiada, organ stwierdził, że zarzut ten jest bezzasadny. Organ przywołał treść art. 336 i art. 337 k.c. i wywiódł, że żona wnioskodawcy zgodnie z postanowieniem sądu była współwłaścicielem gruntów rolnych odziedziczonych po zmarłych rodzicach. Organ wyjaśnił, że warunek przekazania gospodarstwa uważa się za spełniony, gdy producent nie jest w posiadaniu użytków rolnych przekraczających 0,5 ha. E. K. nie była posiadaczem a współwłaścicielem odziedziczonych gruntów, tym samym przysługiwało jej w ramach przedmiotowych nieruchomości szersze prawo. Organ wskazał, że umowa darowizny na rzecz syna P. K. została sporządzona w dniu [...] sierpnia 2007 r., a zatem po upływie 6 miesięcznego okresu wymaganego przepisami prawa. Zdaniem organu, tytuł współwłasności żony skarżącego w nieruchomości w postaci udziału w gospodarstwie rolnym musi być rozumiany jako posiadanie lub współposiadanie, o którym mowa w § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz.1191 ze zm.). Tym samym nie został spełniony warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej wymagany przez § 4 pkt 5 w zw. z § 9 pkt 1 ww. rozporządzenia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że jest ona zasadna. Zdaniem Sądu w sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191), zwanym dalej rozporządzeniem RM. Sąd podkreślił, że kwestia rent strukturalnych została uregulowana w rozporządzeniu Rady WE nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF) w art. 10−12. Stosownie do art. 11 rozporządzenia dla osoby przekazującej gospodarstwo ustanowiono następujące warunki: zaprzestanie całkowicie wszelkiej działalności komercyjnej; może ona jednak kontynuować niekomercyjną działalność rolną i zachować użytkowanie budynków; ma nie mniej niż 55 lat, ale nie osiągnęła jeszcze normalnego wieku emerytalnego w momencie przekazywania gospodarstwa, oraz prowadziła działalność rolniczą przez 10 lat poprzedzających przekazanie gospodarstwa. Podobny warunek zawiera art. 23 ust. 2 lit. b/ obowiązującego rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Natomiast w prawie krajowym warunki przyznania renty strukturalnej zostały określone w § 4 powołanego rozporządzenia RM. Sąd stwierdził, że odczytując § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia w taki sposób, że legitymowanie się przez E. K. współwłasnością gospodarstwa rolnego, mimo upływu 6-miesięcznego terminu określonego przepisami prawa, stanowiło podstawę do potraktowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR jako niespełnienie warunku zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, wymaganego przez § 4 pkt 5 z związku z § 9 pkt 1 ww. rozporządzenia − mimo że realizujące cel zmian strukturalnych wsi − nie znajduje uzasadnienia prawnego. Także jako błędne uznano to, że w niniejszej sprawie ustalenia pozwalały na przyjęcie, iż renta nie należy się skarżącemu, gdyż na podstawie § 20 ust. 7 rozporządzenia w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia wnioskodawca powinien przekazać gospodarstwo rolne oraz zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej, z zastrzeżeniem § 22 i dopiero po spełnieniu tego warunku można by mówić o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Takie stanowisko nie spełnia wymogu zasady, że tylko wtedy można zarzucić niedopełnienie obowiązku, gdy treść jego jest w pełni zrozumiała i istnieją realne możliwości wywiązania się z obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Sąd podkreślił, że odczytując § 9 w ten sposób, że zaprzestanie działalności rolniczej ograniczone zostanie do samej przesłanki posiadania użytków, doprowadziłoby do sytuacji, że w pewnych wypadkach pozbywający się źródła przychodów rolnik nie mógłby spełnić warunku do przyznania mu renty strukturalnej − traciłby do niej prawo − w sposób całkowicie niezależny od niego. Sąd podkreślił, że w przypadku posiadania w rozumieniu art. 336 i 337 Kodeksu cywilnego innego gospodarstwa niż przekazywane (to, które należy przekazać stosownie do zapisów prawa) należy badać, czy osoba uprawniona do renty nie prowadzi na tych gruntach komercyjnej działalności rolniczej. Dopiero przez to można stwierdzić, czy grunty weszły w skład gospodarstwa rolnego, które należało przekazać. Konieczną jest również ocena samej prawnej możliwości zbycia udziału, co do którego nie ma jeszcze postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. W stanie faktycznym sprawy nie zakwestionowano tego, że skarżący czy jego małżonek, nie zajmowali się odziedziczonym gruntem, nie czerpali z niego pożytków ,czy nie ponosili w związku z nim kosztów. Organ nie zakwestionował również twierdzeń strony o braku działalności niekomercyjnej oraz nie przeprowadził analizy, która miałaby za zadanie także eliminację ewentualnych nadużyć; a to jest wskazaniem do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził naruszenie § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia oraz art. 7 i 77 k.p.a. i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. W skardze kasacyjnej Dyrektor K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię art. 10 i 11 rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.L 160 z 26.6.1999, str. 80) poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest w świetle powyższych przepisów nieprzekazanie przez rolnika ubiegającego się o rentę strukturalną w formie określonej przez prawo krajowe całości posiadanych gruntów rolnych, 2) błędną wykładnię przepisu pkt 9.3.5 oraz pkt 9.3.6 Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004−2006 przyjętego przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (M.P. Nr 56, poz. 958) w związku z § 4 pkt 4, § 9, § 18 ust. 5 pkt 1 i § 20 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. poprzez przyjęcie, że przekazywane gospodarstwo nie musi mieć uregulowanego stanu prawnego; 3) błędną wykładnię § 4 pkt 4 i 5 w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 i 2, § 9 pkt 1, § 18 ust. 5 pkt 1, § 20 ust. 2 pkt 3 i ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. przez przyjęcie, że wymagane dla uzyskania renty strukturalnej przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o spełnianiu warunków do przyznania renty: – nie obejmuje odziedziczonego przed wydaniem decyzji o przyznaniu renty gruntu (użytków rolnych) i nie wymaga przekazania tego gruntu w stosownej formie, w terminie określonym w § 20 ust. 7 oraz – upoważnia spadkobiercę gruntów do posiadania ich pomimo przekraczania przez te grunty wielkości gruntów rolnych określonych w § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia, – obowiązek przekazania gospodarstwa rolnego nie dotyczy wszystkich posiadanych gruntów rolnych, – zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej nie jest tożsame na gruncie tych przepisów z własnością lub współwłasnością gruntów rolnych o powierzchni powyżej 0,5 ha, – przekazanie gospodarstwa i zaprzestanie prowadzenia na nim działalności rolniczej dotyczy wyłącznie gruntów zadeklarowanych we wniosku o rentę; 4) błędną wykładnię art. 336 i 337 w związku z art. 140 i 1015 oraz 1059 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że właściciel (współwłaściciel) rzeczy może nie być posiadaczem samoistnym i posiadanie samoistne związane jest w tym przypadku nierozerwalnie z dzierżeniem rzeczy, a w związku z tym błędnym założeniem przyjęcie, że dzierżenie dziedziczonego gospodarstwa rolnego przez dzierżawcę pozbawia spadkobiercę, który przyjął spadek i jest współwłaścicielem dziedziczonego gospodarstwa, posiadania samoistnego tego gospodarstwa, II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że postępowanie organu wymaga uzupełnienia o ustalenia, czy rolnik prowadził na odziedziczonych gruntach komercyjną działalność rolniczą, tj. błędne zarzucenie organowi rozpatrującemu sprawę naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to wady postępowania Sądu w konsekwencji doprowadziły do błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd, stąd też naruszenie przez Sąd ww. przepisów postępowania stanowi okoliczności mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy art. 10−12 rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. określają charakter oraz istotę instytucji rent strukturalnych. Natomiast w żadnym zakresie przepisy te nie określają w sposób wyczerpujący − jak to Sąd przyjął − przesłanki uzyskania wcześniejszych rent strukturalnych. Rozwinięcie i uszczegółowienie przesłanek nastąpiło bowiem dopiero w przepisach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958), które Sąd całkowicie pominął oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) Zgodnie z przepisami pkt. 9.3.6 Planu ustalającym kryteria dostępu do otrzymania renty strukturalnej, rentę przyznaje się na wniosek rolnika, który ma uregulowany stan prawny posiadanego gospodarstwa rolnego. Wymóg powyższy został następnie zawarty w § 18 ust. 5 pkt 1 oraz 20 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. Niezbędnym warunkiem do otrzymania renty było pierwotne uregulowanie stanu prawnego gospodarstwa, następnie jego przekazanie zgodnie ze szczegółowymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów. Celem uregulowania stanu prawnego gospodarstwa jest jednoznaczne ustalenie, iż rolnik nie jest posiadaczem innych użytków rolnych niezależnie od formy prawnej posiadania. Zdaniem organu uzasadnione jest przyjęcie, że wnioskodawca nie spełnił przesłanek rozporządzenia RM, a zwłaszcza przekazania gospodarstwa rolnego i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej (§ 4, 6, 9, 18, 20). Materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, w jego ocenie, iż żona skarżącego, w chwili składania dokumentów potwierdzających zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej, była w 1/12 współwłaścicielem nieruchomości rolnych. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki bezwzględnie warunkujące przyznanie renty strukturalnej. Nie ma znaczenia, czy posiadane grunty wchodziły bezpośrednio w skład przekazywanego gospodarstwa, czy stanowiły element innego gospodarstwa. Istotą programu jest wyzbycie się wszelkich gruntów poza dopuszczalnym limitem 0,5 ha. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpiła wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią skargi rolnika zaakceptowaną przez sąd jako zasadną, a stanem faktycznym sprawy. W ocenie organu § 4, § 6, § 9 i § 20 rozporządzenia należy odczytywać łącznie i zgodnie z tym warunkiem koniecznym uzyskania renty jest przekazanie wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego rolnika, tj. gospodarstwa w znaczeniu obejmującym wszystkie użytki rolne posiadane przez rolnika. Ponadto w ocenie organu definicję gospodarstwa rolnego należy odczytać z treści samych przepisów rozporządzenia, a zwłaszcza § 6 ust. 1 pkt 1 i § 9 pkt 1. Powyższe przepisy określają gospodarstwo rolne w znaczeniu przedmiotowym, sprowadzając je do powierzchni użytków rolnych stanowiących własność (współwłasność) rolnika i jego małżonki. Dotyczy to zarówno majątku dorobkowego obojga małżonków, jak i majątków odrębnych każdego z małżonków. Pojęcie powyższe wyraźnie różni się od pojęcia gospodarstwa przyjętego w definicji zawartej w art. 55 kodeksu cywilnego − gdzie ustawodawca kładzie nacisk i wiąże z tym skutki prawne − na warunek zorganizowanej całości gospodarczej gruntów rolnych z gruntami leśnymi, budynkami, urządzeniami, inwentarzem oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa. Zdaniem organu, wbrew przyjętej przez Sąd interpretacji, prawodawca używając sformułowania gospodarstwo rolne, nie miał na myśli tego pojęcia w znaczeniu nadanym mu w kodeksie cywilnym, lecz właśnie w znaczeniu jakim należy odczytywać to z łącznego odczytania całości przepisów w zakresie rent oraz samej istoty programu rent strukturalnych. Zdaniem organu, w zakresie ustalenia posiadania Sąd dokonał całkowicie błędnej interpretacji, przyjmując, iż w rozumieniu art. 336 i 337 Kodeksu cywilnego wystąpiło w tym konkretnym przypadku posiadanie innego gospodarstwa rolnego niż to, które należy przekazać. Dlatego też stwierdzenie Sądu o konieczności badania czy rolnik prowadzi na tym odrębnym gospodarstwie działalność rolniczą i zarzut skierowany do organu o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania, wyznacza kierunek i zakres badania legalności zaskarżonego wyroku. Z braku wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, ocena legalności wyroku została dokonana w nawiązaniu do sformułowanych zarzutów, z uwzględnieniem przyjętego sposobu ich formułowania i uzasadnienia. Zarzuty skargi kasacyjnej, która została oparta na obydwu podstawach (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) sprowadzają się generalnie do twierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia o ustalenie, czy rolnik prowadził na odziedziczonych gruntach komercyjną działalność rolniczą, a zatem, że Sąd błędnie przyjął, iż naruszono art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ naruszył powołane przepisy procedury administracyjnej jest wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego regulujących przyznanie renty strukturalnej, szczegółowo powołanych w punkcie I podpunktach od 1 do 4 petitum skargi kasacyjnej. Dokonując oceny tak skonstruowanych zarzutów należy zauważyć, że wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej na mocy Traktatu Akcesyjnego zaczęło w Polsce obowiązywać prawo Unii Europejskiej. Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Do aktów prawa pierwotnego zalicza się przede wszystkim traktaty wraz z towarzyszącymi im załącznikami i protokołami. Zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (TWE) do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie jest aktem wiążącym w całości i jest bezpośrednio stosowane w każdym państwie członkowskim. Oznacza to, że akty te stają się częścią krajowych systemów prawnych bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności transpozycyjnych i wywierają skutki bezpośrednie w stosunku do jednostek. Ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1341/05, zbiór Lex nr 194862). Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, kwestia rent strukturalnych, zwanych w przepisach unijnych wcześniejszymi emeryturami, została uregulowana w art. 10−12 rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju przez Europejski Fundusz Orientacji i Gospodarki Rolnej oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80). Rozporządzenie to miało zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż obowiązywało w dacie przyznania H. K. renty strukturalnej. Aczkolwiek zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, konsekwencją czego organ wydający nową decyzję po wznowieniu postępowania − powinien uwzględnić zmiany dokonane w regulacji prawnej (por. uchwała SN z dnia 19 lipca 1991 r., sygn. akt III AZP 4/01; wyrok NSA z 17 listopada 2000 r. sygn. I SA/Wa 689/99; wyrok NSA z dnia 22 maja 2007 r., sygn. I GSK 1614/06. zbiór Lex 351085), to z uwagi na uregulowania art. 93 ust. 1 tiret trzeci i art. 94 tiret drugi rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.UE.L.05.277.1.) w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia nr 1257/1999. Ubocznie można jedynie zauważyć, na co także zwrócił uwagę Sąd I instancji, że identycznie jak w art. 11 ust. 1 tiret pierwszy rozporządzenia nr 1257/1999 została uregulowana sporna kwestia w nowym rozporządzeniu nr 1698/2005 w art. 23 ust. 2 lit. b/. W prawie krajowym materii rent strukturalnych dotyczy ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), która w art. 3 ust. 2 pkt 1 zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem rozwoju obszarów wiejskich określonym w przepisach Unii, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Na podstawie tego upoważnienia wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191), zwane dalej rozporządzeniem RM. Zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że przepisy art. 10−12 rozporządzenia 1257/1999 w sposób wyczerpujący określają przesłanki uzyskania renty strukturalnej. Oczywiście zastosowanie mają także przepisy rozporządzenia RM, których celem jest wdrożenie w Polsce uregulowań europejskich dotyczących wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Także wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (punkt I ppkt 2 petitum skargi) nie można przyjąć, że zapisy zawarte w pkt 9.3.5. i 9.3.6. Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW), który to plan został ogłoszony na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. (M.P. 2004 r. Nr 56, poz. 926) winny być traktowane jako podstawa materialnoprawna wydania w sprawie decyzji administracyjnej adresowanej do H. K. Zgodnie bowiem z art. 249 zd. IV TWE decyzja wiąże w całości adresatów, do których jest kierowana. Decyzja Komisji Europejskiej, o której mowa w art. 3 ust. 2 wymienionej ustawy z 28 listopada 2003 r. zatwierdzająca PROW, skierowana jest wyłącznie do Rzeczypospolitej jako państwa, a nie jej obywateli. Rzeczą Państwa − w wyniku wydania omawianej decyzji − jest przeniesienie w stosownej formie konsekwencji wiążącej je decyzji do krajowego porządku prawnego z uwzględnieniem obowiązującego w nim konstytucyjnego rodzaju źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z uwagi na treść art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, PROW nie może być zaliczony do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. PROW nie stał się też aktem prawa wspólnotowego (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 401/07 niepubl.). Skarżący przyznaje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że uzgodnienie PROW przez Komisję Europejską stanowiło podstawę do wydania w oparciu o jego ustalenia przedmiotowego rozporządzenia RM w sprawie rent strukturalnych. Oznacza to, że rozporządzenie RM, które w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego może stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej, a nie PROW ogłoszony w trybie wskazanym w art. 3 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Zgodnie z § 1 rozporządzenia RM przepisy krajowe określają szczegółowe warunki i tryb udzielania, wypłacania, zawieszania, zmniejszania i zwracania pomocy finansowej i uzyskiwania rent strukturalnych, o których mowa w art. 10−12 rozporządzenia 1257/1999. Jak już wyżej wskazał NSA, z powyższego wynika, że przepisy rozporządzenia RM mają za zadanie wdrożenie w Polsce uregulowań prawa wspólnotowego dotyczących wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Ich wykładnia musi więc uwzględniać przede wszystkim treść przepisów rozporządzenia 1257/1999. W myśl art. 37 ust. 4 powołanego ostatnio rozporządzenia Państwa Członkowskie mogą ustanowić dalsze lub bardziej restrykcyjne warunki przyznania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich pod warunkiem jednak, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w niniejszym rozporządzeniu. Zatem realizacja celów Wspólnoty zawartych w rozporządzeniu 1257/1999 musi być zasadniczą wskazówką przy wykładni przepisów prawa krajowego, którego restrykcyjność nie może udaremniać osiągnięcia celów unijnych. W związku z powyższym należy zauważyć, że zgodnie z art. 10 rozporządzenia 1257/1999 wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę ma przyczynić się do zapewnienia dochodu starszym rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie gospodarowania i ma zachęcić do zastępowania tych starszych rolników przez rolników, którzy mogą poprawić rentowność pozostawionych im gospodarstw. Z kolei z art. 11 cytowanego rozporządzenia wynikają warunki dotyczące osoby przekazującej oraz osoby przejmującej gospodarstwo rolne. Przepis ten dla osoby przekazującej gospodarstwo rolne ustanowił następujące warunki: − zaprzestanie całkowicie prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej, może ona jednak kontynuować niekomercyjną gospodarkę rolną i utrzymywać użytkowanie budynków; − ma nie mniej niż 55 lat, ale nie osiągnęła jeszcze normalnego wielu emerytalnego w znaczeniu przekazywania gospodarstwa; − prowadziła działalność rolniczą przez 10 lat poprzedzających przekazanie gospodarstwa. Natomiast przejmujący gospodarstwo następca, który mając wiedzę i umiejętności zawodowe, ma doprowadzić do poprawy rentowności gospodarstwa, podejmując się prowadzić działalność rolniczą w gospodarstwie przez co najmniej 5 lat. Jak wynika z powyższego, przepisy prawa wspólnotowego mają na celu restrukturyzację rolnictwa w państwach członkowskich poprzez wymianę pokoleniową i przejęcie gospodarstw rolnych przez rolników młodszych i lepiej wykształconych. Te cele powinny być uwzględnione w procesie wykładni prawa krajowego jako niesprzecznego, co do zasady, z prawem wspólnotowym. Zgodnie z § 4 rozporządzenia RM rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pod określonymi w tym przepisie warunkami (pkt 1−7 § 4). Prawodawca zaliczył do nich m.in. przekazanie przez rolnika gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha (§ 4 pkt 4) oraz zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej (§ 4 pkt 5). Omawiane rozporządzenie RM w § 6 ust. 1 pkt 1 precyzuje warunek przekazania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 4 pkt 3 i wyjaśnia, że jest on spełniony, gdy zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego żony, jak również przedmiotem współwłasności, z zastrzeżeniem § 9 pkt 1. W myśl natomiast § 9 pkt 1 tego rozporządzenia warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej uważa się za spełniony, jeśli po przekazaniu gospodarstwa rolnego łączna powierzchnia użytków rolnych posiadanych (współposiadanych) przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka nie przekracza 0,5 ha, a działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym. Jak wynika z powyższego, przeszkodą w uzyskaniu renty strukturalnej jest posiadanie (współposiadanie wraz z małżonkiem) gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 0,5 ha i prowadzenie na nich działalności rolniczej. Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 9 pkt 1 tegoż rozporządzenia RM posłużył się pojęciem "posiadania", a nie "własności", które to pojęcia na gruncie prawa polskiego, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, są zupełnie różne. Posiadanie oznacza faktyczne władztwo nad rzeczą i musi obejmować dwa elementy: corpus (corpus possessionis − element fizyczny władztwa nad rzeczą) oraz animus (animus rem sibi habendi − oznaczający element psychiczny, wolę wykonywania względem rzeczy określonego prawa). Nie ma posiadania bez podstawowego jego elementu oznaczonego jako corpus, tj. bez władania rzeczą, a sama wola władania jako właściciel (animus) do istnienia posiadania nie wystarczy. Własność natomiast jest prawem m.in. do władania rzeczą. Nie zawsze jednak właściciel, który jest uprawniony do władania rzeczą, rzeczywiście, faktycznie włada rzeczą. Zakresy omawianych pojęć nie pokrywają się i może istnieć posiadanie bez prawa własności oraz prawo własności może nie łączyć się z posiadaniem. Tylko posiadanie zawiera w sobie element rzeczywistego władztwa nad rzeczą i nie bez przyczyny w § 9 pkt 1 rozporządzenia RM, określającym przeszkody do uzyskania renty strukturalnej, użyto tego właśnie określenia. Przeszkodą do uzyskania renty strukturalnej jest posiadanie i prowadzenie działalności rolniczej na gruntach o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Identyczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 435/08 (niepubl.). Z treści § 18 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia RM wynika, iż do wniosku o przyznanie renty strukturalnej należy dołączyć dokumenty potwierdzające spełnienie warunków do jej uzyskania, w tym potwierdzające łączną powierzchnię i stan prawny posiadanego gospodarstwa rolnego oraz zmiany, jakim podlegała powierzchnia i stan prawny tego gospodarstwa w ostatnich 5 latach przed złożeniem wniosku. W przepisie tym prawodawca odnosząc się do stanu prawnego gospodarstwa rolnego użył także pojęcia "posiadanie", a nie "własności" gospodarstwa rolnego. Dodać należy, że pojęcie "stan prawny" nie musi zawsze oznaczać prawa własności. W § 19 ust. 2 pkt 1−7 rozporządzenia RM wskazano jakie dokumenty potwierdzają okoliczności, o których mowa w § 18 ust. 5 pkt 1 i z uregulowań tych jasno wynika, że nie zawsze dokumenty te będą potwierdzały prawo własności. Okoliczności, o których mowa w § 18 ust. 5 pkt 1 podlegają weryfikacji w trybie § 20 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Przy czym wszystkie te okoliczności odnoszą się do gospodarstwa rolnego będącego przedmiotem przekazania i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w związku z ubieganiem się o przyznanie renty strukturalnej. Jak już wyżej wskazał NSA, celem renty strukturalnej jest zaprzestanie prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej przez starszych rolników i doprowadzenie do przekazania gospodarstw rolnych młodszym rolnikom dla poprawy rentowności tych gospodarstw. W przepisach prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego regulujących omawianą materię nie chodzi natomiast o generalne uregulowanie tytułów własności wszystkich gruntów rolnych, która to kwestia ma znaczenie tylko drugorzędne i ma przyczyniać się do wyeliminowania nadużyć i prawidłowego ustalenia, czy przekazanie gospodarstwa przez rolnika prowadzącego na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym (por. § 4 ab initio) − rzeczywiście nastąpiło. Nie ma zatem wpływu na realizację wskazanych wyżej celów unijnych zachowanie przez rolnika udziału w spadku obejmującym gospodarstwo rolne, którym nie władał i w którym nie prowadzi na własny rachunek działalności rolniczej. W tym miejscu, w związku z zarzutami skargi kasacyjnej utożsamiającymi nabycie w drodze dziedziczenia udziału we współwłasności gospodarstwa rolnego z jego faktycznym posiadaniem, należy zwrócić uwagę, że dla rozważanych kwestii należy rozróżnić takie pojęcia jak "chwila" i "skuteczność" nabycia spadku. Oczywistym jest w świetle uregulowań art. 924 i 925 k.c., że spadkobierca nabywa spadek z mocy samego prawa z chwilą otwarcia spadku, czyli z chwilą śmierci spadkodawcy. Inaczej przedstawia się natomiast kwestia wykazania faktu skutecznego nabycia spadku. O definitywności powołania do spadku, a w konsekwencji o skuteczności nabycia praw majątkowych wchodzących w jego skład, można w zasadzie mówić dopiero po prawomocnym stwierdzeniu przez sąd, kto i na jakiej podstawie i w jakiej części dziedziczy spadek po określonym spadkodawcy. Prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku stwarza domniemanie, że osoba w nim wymieniona jest rzeczywiście spadkobiercą. Nie oznacza to oczywiście, że domniemanie wynikające z faktu wydania przez sąd postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie może być następnie obalone, co wynika chociażby z art. 679 k.p.c. (por. "Prawo obrotu nieruchomościami" pod red. St. Rudnickiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 1996 r., s. 571−572). Samo jednak legitymowanie się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku nie oznacza jeszcze, że współspadkobierca jest automatycznie posiadaczem faktycznym nabytego udziału we współwłasności. Ujawnienie zatem, że rolnik (lub jego małżonek) jest współspadkobiercą udziału w spadku obejmującym gospodarstwo rolne wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, czy rolnik (lub jego małżonek) władał gospodarstwem spadkowym, a w szczególności czy miał w nim wydzielony fizycznie obszar gruntu i prowadził na nim komercyjną działalność rolniczą, tj. działalność rolniczą w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia RM (osobiście lub z pomocą innych osób, ale we własnym imieniu). Samo dziedziczenie udziału nie oznacza bowiem ani posiadania, ani prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej. Z przyczyn wyżej wskazanych za bezzasadny należało uznać zarzut zawarty w punkcie I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji dokonując wykładni prawidłowych przepisów rozporządzenia 1257/1999 nie wskazał, że z uregulowań tych wynika możliwość nieprzekazania przez rolnika ubiegającego się o rentę strukturalną w formie określonej przez prawo krajowe całości posiadanych gruntów rolnych. Sąd I instancji wskazał jedynie, że w świetle uregulowań prawa wspólnotowego istotne jest ustalenie, czy przekazujący gospodarstwo rolne zaprzestał wszelkiej komercyjnej działalności rolniczej. Zwrócił przy tym uwagę, że wyjaśnienie tej kwestii ma też za zadanie eliminację ewentualnych nadużyć. Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty zawarte w podpunktach 2 i 3 punktu I petitum skargi kasacyjnej, odnoszące się do błędnej wykładni § 4 pkt 4, 5 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1, 2, § 9 pkt 1, § 18 ust. 5 pkt 1 i § 20 ust. 2 pkt 3 i ust. 7 rozporządzenia RM. Wbrew tym zarzutom, Sąd I instancji nie wskazał na takie rozumienie powołanych norm rozporządzenia RM, jak to przedstawił autor skargi kasacyjnej. Jak wynika z przeprowadzonych wyżej wywodów NSA, wykładnia wskazanych przepisów winna być zgodna z celami i uregulowaniami rozporządzenia 1257/1999 i opierać się na trafnym założeniu, że dla ustalenia braku uprawnień do renty strukturalnej najistotniejsze jest stwierdzenie, czy rolnik w związku z ubieganiem się o rentę strukturalną rzeczywiście posiada grunty rolne przekraczające 0,5 ha i nie zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. W takim też kierunku zmierzała wykładnia stosownych przepisów rozporządzenia RM dokonana przez Sąd I instancji. W związku z powyższym nie są też usprawiedliwione zarzuty zawarte w podpunkcie 4 punktu I petitum skargi kasacyjnej, dotyczące błędnej wykładni art. 336, art. 337 k.c. w zw. z art. 140 i art. 1015 oraz art. 1059 k.c. Sąd I instancji powołując art. 336 i 337 k.c. jedynie odwoływał się ogólnie do instytucji posiadania, tj. pojęcia funkcjonującego na gruncie prawa cywilnego, trafnie wnioskując, iż zakresy pojęć "posiadanie" i "własności" nie pokrywają się, w konsekwencji czego w określonych sytuacjach faktycznych prawo własności może nie łączyć się z posiadaniem. Wówczas uprawnienia jakie przysługują właścicielowi z mocy art. 140 k.c. nie są przez niego realizowane. Trafnie też, aczkolwiek nazbyt ogólnikowo, Sąd I instancji zwrócił uwagę na charakter i skutki prawne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Jednakże, jak wynika z przeprowadzanych wyżej wywodów NSA w tej materii, odwoływanie się przez kasatora do uregulowań z art. 140 k.c. oraz art. 1015 i 1059 k.c. jest nieuzasadnione. Dodatkowo można jedynie zauważyć, że przepis art. 1015 k.c. wyraźnie określa w jakim terminie spadkobierca może złożyć oświadczenie o przyjęciu lub odrzuceniu spadku i jaki skutek prawny rodzi brak oświadczenia spadkobiercy w terminie wskazanym w tym przepisie. Uzasadnienie zarzutów skonstruowanych w podpunkcie 4 pkt I petitum skargi kasacyjnej wskazuje raczej na niezrozumienie instytucji i pojęć prawnych unormowanych w powołanych przez kasatora przepisach. Dodać zatem wypada, iż instytucja dzierżenia uregulowana jest w art. 338 k.c. i nie jest zaliczona do kategorii posiadania. Nie można bowiem utożsamiać "dzierżenia" z "dzierżawą", której istota została uregulowana w art. 693 k.c. i która z kolei została zaliczona do jednej z kategorii posiadania zależnego (art. 336 k.c.). Wbrew zarzutom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wskazując na konieczność wyjaśnienia, czy osoba uprawniona do renty strukturalnej prowadzi działalność rolniczą na gruntach, które faktycznie posiada, nie odwoływał się do definicji gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 55 k.c. Sąd I instancji jedynie słusznie zwrócił uwagę, że dla omawianej kwestii istotne znaczenie ma to, czy rolnik oraz jego żona faktycznie użytkowali odziedziczony grunt, a więc posiadali go prowadząc na nim działalność rolniczą na własny rachunek, bowiem dopiero przez to można stwierdzić, czy grunty te winny być przekazane zgodnie z wymogami § 6 rozporządzenia RM. Tym samym nie są trafne zarzuty sformułowane w punkcie II petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji zasadnie uznał, że sprawa nie została przez organ należycie wyjaśniona, co narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jak wynika z zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów prawa materialnego, organ zobowiązany był ustalić, czy rolnik wraz z żoną, która odziedziczyła udział w spadku obejmującym gospodarstwo rolne, posiadał to gospodarstwo rolne i prowadził w nim działalność rolniczą. Wyjaśnienie tych kwestii jest niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Z tego też względu należało ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).