II OSK 1200/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 209/08 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 209/08 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w Gdańsku na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. o umorzeniu postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego jednokondygnacyjnego branży spożywczej o kubaturze 10.000 m3, pow. sprzedaży 1200 – 1400 m2 z miejscami parkingowymi – 100 – 130 i pow. magazynu ok. 250 m2 oraz budowy stacji paliw z placem utwardzonym, wiatą o pow. 110 m2, budynkiem jednokondygnacyjnym technicznym o pow. ok. 12 m2 na działce nr ew. [...] obręb [...] położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej teren zamknięty PKP. W uzasadnieniu powołano się na art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w myśl, którego nie sporządza się planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów zamkniętych, a jedynie w planie takim ustala się granice tych terenów i ich stref ochronnych (art. 4 ust. 3). Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 140, poz. 2027 ze zm.) teren zamknięty to teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określony przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Przedmiotowa działka leży w obszarze kolejowych terenów zamkniętych określonych decyzją nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 29 września 2005 r. Na terenach zamkniętych wojewoda wydaje decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak też decyzje o warunkach zabudowy, o ile nie ma planu miejscowego dla danego terenu. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia 26 marca 2007 r. symbolem Tz – tereny zamknięte. Z tekstu i rysunku planu wynika, że na tym terenie wyznaczono linie rozgraniczające pod przyszłą inwestycję drogową. Dlatego nie można było wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i należało postępowanie umorzyć. W skardze na powyższą decyzję D. Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 4 ust. 3 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 69 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 138 § 1 pkt 1, i art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż teren objęty jest planem miejscowym, podczas, gdy jest to teren zamknięty i zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest jakichkolwiek ustaleń planistycznych dla tego terenu. W tekście uchwały rady Miejskiej B. nr [...] teren ten oznaczony jest symbolem TZ i według § 6 ust. 1 pkt 11 nie jest on objęty ustaleniami planu. Nawet, jeżeli występuje sprzeczność pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną planu, to decydująca jest część tekstowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, tzn. zabrakło któregokolwiek z elementów stosunku prawnego, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w sprawie, przestał istnieć podmiot, którego praw lub obowiązków postępowanie dotyczyło, bądź wszczęto postępowanie w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Organ administracji nie może jednak na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowania, gdy stwierdzi brak przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na żądanie osoby mającej przymiot strony, a rozstrzygniecie sprawy, co do istoty przez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej miało oparcie w przepisach prawa i leżało we właściwości organu. Ustalenia dokonane przez organy administracji, że co prawda działka, na której ma być realizowana inwestycja leży na terenie zamkniętym, który powinien pozostawać poza regulacją miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to jednak w części graficznej stanowiącej załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. zostały wyrysowane linie przebiegu przyszłej inwestycji drogowej, co oznacza, że teren został objęty ustaleniami planu nie mogły skutkować umorzeniem postępowania, gdy uwzględni się § 6 ust. 1 pkt 1 tej uchwały. Stanowi się w nim: "TZ – tereny zamknięte nie objęte ustaleniami planu". Jeżeli pomiędzy częścią tekstową, a graficzną planu występuje sprzeczność, obowiązkiem organów było wyjaśnienie z "uchwałodawcą", czy prawidłowo interpretuje część graficzną planu, iż zostały wyrysowane na niej linie rozgraniczające przyszłej inwestycji drogowej. Po wyjaśnieniu tej kwestii organ mógł albo ustalić warunki zabudowy, albo odmówić ich ustalenia. W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: - art. 105 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że organ administracji nie mógł umorzyć postępowania w sytuacji, gdy nie miał możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; - art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że organ powinien wyjaśnić z "uchwałodawcą" sprzeczność pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy plan ten jest aktem prawa miejscowego, a ustalenia w nim zawarte są powszechnie wiążące na obszarze, dla którego zostały wydane. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że teren planowanej inwestycji objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 marca 2007 r. i figuruje jako teren zamknięty. W konsekwencji Wojewoda nie mógł wydać decyzji o warunkach zabudowy i dlatego umorzył postępowanie. Wnoszący skargę kasacyjną uważa, że plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien obejmować terenów zamkniętych, jednak dopóki plan taki istnieje to stanowi źródło prawa miejscowego i wiąże organy orzekające. Skoro organy są związane ustaleniami planu to niemożliwe było orzeczenie w przedmiocie warunków zabudowy. Istnienie planu uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej – zarówno pozytywnej, jak i negatywnej – orzekanie było więc bezprzedmiotowe. Wydając zaskarżoną decyzję organ zadawał sobie sprawę, że plan miejscowy obejmujący tereny zamknięte jest wadliwy i nastąpić powinno jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności w odpowiedniej części. Jednak składający skargę kasacyjna nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu, iż sprzeczność pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną należałoby wyjaśnić z organem uchwalającym plan. Skoro plan jest aktem prawa powszechnie obowiązującego to nie ma podstaw do podejmowania w tym zakresie polemiki. Powołano się na wyrok WSA z dnia 14 listopada 2007 r., IV SA/Wa 1920/07 ze skargi tego samego podmiotu w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W wyroku tym oddalono skargę stwierdzając, że skoro teren działki objęty był ustaleniami planu miejscowego to wyłączało to możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu wyeliminowania stosownych zapisów planu. Ustalenia planu zastępują decyzję o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że działka, na której planowana jest zmierzona inwestycja - działka nr ew. [...] obręb [...] położona w B. przy ul. [...], stanowi teren zamknięty PKP. Stosownie do art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych. Dla tych terenów na podstawie art. 4 ust. 3 tej samej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tyko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ulicy [...]) przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia 26 marca 2007 r. określono, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Tz – tereny zamknięte. W § 6 ust. 1 pkt 11 stwierdzono, że człon literowy TZ oznacza – "tereny zamknięte nie objęte ustaleniami planu". Co prawda, w części graficznej planu wynika, że na tym terenie wyznaczono linie rozgraniczające pod przyszłą inwestycje drogową, ale należy wziąć pod uwagę następujące względy.. Po pierwsze, w sposób oczywisty, z powołanego już art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. wynika, że dla terenów zamkniętych nie sporządza się miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, skoro teren zamknięty znajduje się na rozleglejszym obszarze, dla którego ustalono plan, jest rzeczą oczywistą, że w części graficznej planu granice tego terenu zamkniętego winny być określone, stosownie zresztą do – art. 4 ust. 3 tej samej ustawy. Po trzecie, linie rozgraniczające przyszłej inwestycji drogowej w części graficznej planu nie powinny zostać wyznaczone. Jednak zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje Wojewoda. Skoro dla tych terenów nie sporządza się planu miejscowego, to wojewoda jest jedynym organem władnym do wydawania takiej decyzji. Należy również mieć na względzie, że wojewoda stosownie do art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) jest organem nadzoru nad działalnością gminną i do jego kompetencji należy orzekanie o nieważności uchwał rady gminy sprzecznych z prawem, w tym uchwal będących aktami prawa miejscowego. Jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały nie dopatrzył się on sprzeczności z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia 26 marca 2007 r. to przynajmniej po złożeniu wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy winien on na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżyć tą uchwałę w części odnoszącej się do terenów zamkniętych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W żadnym zaś przypadku nie miał on podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, uznając je za bezprzedmiotowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwencji uchybień w działalności organów administracji publicznej, niezależnie od tego czy występują one w charakterze organów prowadzących postępowanie administracyjne, czy też występują jako ograny nadzoru nad działalnością komunalną (gminną), nie można przerzucać na stronę postępowania. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.