II GSK 826/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.K., K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 67/08 w sprawie ze skargi A.K., K.K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.K. i K.K. solidarnie na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w B. kwotę 185 (sto osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 67/08 oddalił skargę K. i A. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego wierzyciela – Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. Tytuł ten opiewał na kwotę 4.200zł. i został wystawiony w wyniku niezapłacenia opłaty adiacenckiej za rok 2000. Skarżący złożyli wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie przepisów art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - dalej upea, stwierdzając, że należność objęta tytułem wykonawczym uległa przedawnieniu na podstawie art. 70 w zw. z art. 3 pkt 3 lit c) Ordynacji podatkowej. Burmistrz W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., wydanym na skutek wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. o zajęcie stanowiska w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, odmówił uznania zarzutów A. i K. K. za zasadne, a SKO w T. utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. Z uwagi na ostateczne stanowisko wierzyciela, który uznał że obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej istnieje i podlega egzekucji, Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 123 § 1 Kpa. w zw. z art. 18 oraz art. 59 § 3 upea, odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. i K. K. podnieśli, że po pierwsze egzekwowany obowiązek nie istnieje, a po drugie w razie uznania jego istnienia, to brak jest podstaw, by do przedawnienia należności z tytułu opłaty adiacenckiej stosować przepisy prawa cywilnego, a nie Ordynacji podatkowej. Jak argumentowali, zgodnie z art. 70 § 5 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin zapłaty podatku. Termin zapłaty spornej opłaty adiacenckiej upłynął zatem w dniu 31 grudnia 2005 r., tym samym dochodzona opłata uległa przedawnieniu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniósł, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do umorzenia prowadzonego postępowania w trybie art. 59 § 1 pkt 2 upea. Organ egzekucyjny bada jedynie wniosek wierzyciela pod względem formalnym w myśl art. 29 § 1 upea. Kwestie dotyczące słuszności wydania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej, jej wysokość oraz terminowość jej wydania nie leżą w gestii organu egzekucyjnego, ani organu nadzoru. Wskazał na przepisy art. 146-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - dalej u.g.n., które to przepisy regulują zakres ustalania i wysokość opłaty, a m.in. odnośnie skutków opóźnienia odsyłają do Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 118Kc., termin przedawnienia wynosi 10 lat, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – 3 lata. Z uwagi na powyższe, organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie dla ustalenia terminu przedawnienia, nie może mieć zastosowania art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., oddalając skargę A. i K. K. stwierdził, że organ egzekucyjny prawidłowo zastosował art. 59 § 1 pkt 1 upea. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności objętej tytułem wykonawczym, jednakże jest on zobowiązany do sprawdzenia czy obowiązek ten nie wygasł, ponieważ w przeciwnym razie, przedwczesne byłoby wydawanie postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jak następnie wyjaśnił Sąd I instancji ustawodawca nie przewidział obowiązku związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela, o czym ma świadczyć prawo do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania, przysługujące zarówno wierzycielowi jak też zobowiązanemu. Sąd podkreślił, iż podstawą należności była bezspornie funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja, która nie podlegała weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym i w konsekwencji za niezasadne uznał zarzuty oparte na przeciwnym stanowisku. Sąd podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, stwierdzając że stosownie do art. 148 ust 2 u.g.n. do zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (Kc.). Za pozbawione uzasadnienia uznał Sąd I instancji wyłącznie ze skutków o jakich mowa w art. 148 ust. 2 ugn. kwestii dochodzenia zapłaty opłaty adiacenckiej w tym czasie, w jakim można to uczynić. W konkluzji Sąd uznał, że organ prawidłowo przywołał art. 118 K.c. i przyjął dziesięcioletni termin przedawnienia, uznając że przedmiotowa wierzytelność nie uległa przedawnieniu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnieśli A. i K. K., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. tj: a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwana dalej p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 3, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez oddalenie skargi mimo niezastosowania przez organ podatkowy powołanych wyżej przepisów Ordynacji podatkowej i niewyjaśnienie istotnych dla spraw okoliczności związanych z wydaniem decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej po upływie terminu do jej wydania; b) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 3 pkt 2, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez oddalenie skargi mimo niezastosowania przez organ podatkowy powołanych wyżej przepisów Ordynacji podatkowej i brak uzasadnienia w stosunku do istotnych dla spraw okoliczności związanych z wydaniem decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej po upływie terminu do jej wydania; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak należytego odniesienia się w treści zaskarżonego wyroku do istotnych dla sprawy okoliczności związanych z wydaniem decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej po upływie terminu do jej wydania; d) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 3, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez oddalenie skargi mimo niezastosowania przez organ podatkowy powołanego wyżej przepisu Ordynacji podatkowej i brak uzasadnienia w stosunku do istotnych dla spraw okoliczności związanych z przedawnieniem zobowiązania z tytułu opłaty adiacenckiej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.: a) art. 148 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że upływ terminu przedawnienia jest skutkiem zwłoki lub opóźnienia w zapłacie przez zobowiązanego, a nie bezczynności wierzyciela, b) art. 148 ust 2 u.g.n. w zw. z art. 118 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w konsekwencji przyjęcie, że do przedawnienia zobowiązania z tytułu opłaty adiacenckiej zastosowanie znajduje termin wskazany w art. 118 Kodeksu cywilnego, a nie w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli przede wszystkim, że jako podstawę wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego wskazywali dwie niezależne od siebie podstawy - zarówno przedawnienie egzekwowanego zobowiązania, jak i jego nieistnienie z uwagi na upływ terminu do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej (art. 145 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skarżący podkreślili, że ani organy, ani Sąd nie odnieśli się do drugiej podstawy, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i uniemożliwia skarżącym podjęcie skutecznej ochrony swoich praw. Zdaniem skarżących zaskarżone postanowienia organów podatkowych powinny być uchylone, ze względu na nie rozpatrzenie wskazywanej przez skarżących podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący podnieśli, że złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie SKO w T. z dnia [...] sierpnia 2007 r., a WSA w B. wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Bd 714/07 uchylił postanowienie Burmistrza W. z dnia 12 lipca 2007 r., dotyczące odmowy uznania zarzutów. WSA w B. przesądził, że brak było w ogóle podstaw do zwrócenia się w niniejszej sprawie przez organ egzekucyjny o zajęcie stanowiska przez wierzyciela i w konsekwencji do wydania wiążącego stanowiska. Organ egzekucyjny powinien rozstrzygnąć wniosek o umorzenie postępowania samodzielnie, wobec czego zdaniem skarżących powołana przez Dyrektora Izby Skarbowej w B. okoliczność związania stanowiskiem wierzyciela oznacza wadliwość zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżących skoro Sąd I instancji przesądził o publicznym charakterze opłaty adiacenckiej, oznacza to możliwość stosowania do tego rodzaju opłat przepisów Ordynacji podatkowej. Skarżący wywiedli, że skoro zgodnie z art. 148 ust 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, to a contrario, do innych okoliczności niż zwłoka lub opóźnienie w zapłacie, przepisy Kodeksu cywilnego nie będą miały zastosowania. Nie można rozszerzyć regulacji zawartej w art. 148 ust 2 ugn. na terminy przedawnienia, gdyż przedawnienie jest instytucją związaną z bezczynnością wierzyciela w egzekwowaniu swojej należności. Natomiast zwłoka lub opóźnienie mogą być wynikiem bezczynności jedynie zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wskazał, że nie mogło dojść do naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej, gdyż w postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie do wyroku WSA w B. uchylającego stanowisko wierzyciela w przedmiocie wymagalności obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej, organ podniósł, że orzeczenie to zapadło w dniu 12 grudnia 2007 r., a zaskarżone postanowienie zostało wydane dzień wcześniej. Odpowiadając na zarzut nieprawidłowego przyjęcia, że przedawnienie nie dotyczy zobowiązanego, a wierzyciela, który nie egzekwował swojej należności Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że zwłoka lub opóźnienie w uiszczeniu zapłaty daje prawo dochodzenia należności wierzycielowi i horyzont czasowy tego prawa wyznacza upływ terminu przedawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Autor skargi kasacyjnej oparł ją na zarzutach naruszenia przez Sąd zarówno przepisów prawa materialnego, jak też procesowego. Z tego względu w pierwszym rzędzie rozpatrzeniu podlegają zarzuty oparte na art. 174 pkt 2) p.p.s.a. dopiero bowiem dopiero przesądzenie, że stan faktyczny ustalony przez organy administracji, a zaakceptowany przez Sąd I instancji jest prawidłowy, umożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku pod kątem wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, to na wstępie należy stwierdzić, że wskazywany przez autora skargi kasacyjnej jako kilkakrotnie naruszony przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) jest przepisem ustrojowym i nie stanowi procesowej podstawy działania sądów administracyjnych. Pozostałe zarzuty procesowe przez, jak utrzymuje kasator, oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia, w powiązaniu z poszczególnymi przepisami Ordynacji podatkowej sprowadzają się do tego, że Sąd I instancji zaakceptował niewyjaśnienie przez organ istoty sprawy, którą jest wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej po upływie terminu do jej wydania, nie odnosząc się należycie do tej kwestii w zaskarżonym wyroku. Z powyższym zarzutem skargi kasacyjnej nie można się zgodzić należy bowiem mieć na uwadze przedmiot sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądowej. Otóż uszło uwagi składających skargę kasacyjną, że przedmiotem kontroli sądowej było wydane przez Dyrektora izby Skarbowej w B. postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 2 lutego 2007 r. dotyczącego nieuiszczonej opłaty adiacenckiej. Prowadzone na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie dotyczy skutków niewykonania innej, ostatecznej już decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. Zarządu Miasta W. ustalającej dla skarżących opłatę adiacencką w związku z wybudowaniem sieci gazowej w ulicy, przy której położona jest nieruchomość należąca do skarżących. Należy uznać za niedopuszczalne podnoszenie na etapie postępowania egzekucyjnego argumentów, których istota sprowadza się do kwestionowania prawidłowości decyzji ustalającej egzekwowany obowiązek. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, powołując się na art. 29 § 1 upea., decyzja ustalająca opłatę nie podlega weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym. Podnoszone zatem przez składających skargę kasacyjną argumenty o nieuwzględnieniu przez organ administracji, a następnie przez Sąd, okoliczności, iż decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej podjęta została, po upływie wyznaczonego prawem trzyletniego terminu, licząc od daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Ewentualne rażące naruszenie prawa materialnego decyzją o nałożeniu opłaty adiacenckiej może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym zawsze jednak dotyczącym kwestionowanej decyzji. Dodatkowo, za chybione należy uznać rozumowanie skarżących, że pominięcie podnoszonej przez nich powyższej okoliczności skutkowało nierozważeniem jednej ze wskazanych w art. 59 § 1 upea. przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego. Nie jest wiadome, na którą z wskazanych w pkt 1 do 10) art. 59 § 1 upea. przesłanek umorzenia postępowania powołują się skarżący, jednak wskazywana przez nich okoliczność podjęcia decyzji o opłacie rzekomo po terminie, nie stanowi żadnej z tych podstaw. Wreszcie pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez organ i zaaprobowanego przez Sąd I instancji dziesięcioletniego terminu przedawnienia roszczeń z tytułu nieuiszczonej opłaty adiacenckiej opartego na art. 118 Kc. w związku z art. 148 ust. 2 ugn. Przyjęcie pięcioletniego terminu przedawnienia dla opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej wynika zdaniem skarżących z publicznoprawnego charakteru tej opłaty i w konsekwencji powinno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Stanowisko powyższe nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie. Opłata adiacencka znajduje swoje źródło normatywne w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a stosownie do art. 145 ust. 2 tej ustawy ustala się ją w drodze decyzji w określonym przepisem terminie. Właściciel nieruchomości, w stosunku do którego taka opłata została ustalona, obowiązany jest ją uiścić w terminie wskazanym w art. 148 ust. 1 cyt. ustawy, a do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio, zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu, przepisy Kodeksu cywilnego. W ocenie NSA prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym, mimo iż opłata adiacencka jest daniną publiczną, to brak jest podstaw do wyłączenia z zakresu skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należnej opłaty adiacenckiej okresu, w jakim można domagać się jej uregulowania. Przepisy Ordynacji podatkowej (także dotyczące okresu przedawnienia zobowiązań podatkowych) stosuje się m.in. do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych (państwa lub jednostek samorządu terytorialnego ), do których ustalania i określania uprawnione są organy podatkowe (art. 2 § 1 pkt 1) Ordynacji podatkowej), a przez podatek należy również rozumieć zaliczki na podatki, raty podatków, jeżeli przepisy prawa podatkowego przewidują płatność podatku w ratach i opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe (art. 3 pkt 3 Ordynacji podatkowej). Tak rozumiany podatek, stanowi zgodnie z art. 6 Ordynacji podatkowej, publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wynikające z ustawy podatkowej. Niewątpliwie opłata adiacencka wykazuje niektóre cechy właściwe dla podatku (świadczenie publicznoprawne, przymusowe, bezzwrotne), jednak inne niż ustawa podatkowa jest źródło pochodzenia tej opłaty i szczególne, właściwe tylko dla tego świadczenia są inne cechy tej opłaty odróżniające ją od podatku. Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje jako wynik prowadzenia przez gminę określonej polityki przestrzennej i inwestycyjnej, a co charakterystyczne dla tego świadczenia, to że gmina może ustanowić obowiązek zwrotu kosztów wyłożonych na podniesienie standardu nieruchomości poprzez stworzenie możliwości do podłączenia się do wybudowanych urządzeń infrastruktury, choć nie musi tego uczynić. Przymusowość świadczenia dla podmiotu, którego nieruchomości dotyczy podniesienie standardu, powstaje po wydaniu decyzji o ustaleniu opłaty. Mimo więc, jak trafnie zważył Sąd I instancji, elementów upodobniających opłatę adiacencką do podatku w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej, to ze względu na istotne różnice i specyfikę samej opłaty zawierającej element wzajemności, nie można jej ostatecznie przyznać takiego charakteru. Wreszcie należy zwrócić uwagę na przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, który ustanawia pięcioletni okres przedawnienia zobowiązań podatkowych. Jak wynika z art. 5 tej ustawy, zobowiązania podatkowe stanowią zobowiązania wynikające z obowiązku podatkowego, a ten stosownie do art. 4 Ordynacji podatkowej, jest wynikającą z ustaw podatkowych nieskonkretyzowaną powinnością przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawach podatkowych. Opłata adiacencka, jak już wyżej podkreślono, nie znajduje swojego źródła w ustawie podatkowej, dlatego błędne jest stanowisko, że okres przedawnienia do dochodzenia tej należności może wynikać z ustawy Ordynacja podatkowa. Podsumowując, zaskarżony wyrok należało uznać za prawidłowy i nie naruszający przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Nadmiernie zwięzłe uzasadnienie orzeczenia nie stanowi o istotnej wadzie orzeczenia, w związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.ps.a. należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).