I SA/Sz 68/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Zaremba Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Protokolant: Lidia Maląg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. K na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej powstania długu celnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w S. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] Nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego II w S. Nr [...] z dnia [...]. Z uzasadnienia ww. decyzji Dyrektora Izby Celnej wynika, iż w dniu 3.05.2002 r. na podstawie T2 nr [...] zgłoszono do wspólnej procedury tranzytowej samochód osobowy marki Renault Clio 2. Towar został wprowadzony na polski obszar celny przez przejście graniczne w L. oraz zarejestrowany wg ewidencji [...] w dniu 04.05.2002 r., po czym powinien on być dostarczony do urzędu celnego przeznaczenia, tj. Urzędu Celnego w N. - w terminie do dnia 10.05.2002 r. W związku ze stwierdzeniem niezakończenia procedury tranzytu i usunięciem towaru spod dozoru celnego Naczelnik Urzędu Celnego II w S. wszczął postępowanie w sprawie uregulowania sytuacji ww. towaru, w konsekwencji którego decyzją z dnia [...] Nr [...] skierowaną do głównego zobowiązanego w procedurze tranzytu –"Z" i do przewoźnika towaru – A. K., prowadzącego działalność pod firmą "A", określił kwotę wynikającą z długu celnego w wysokości [...] zł. Pismem z dnia 14.11.2002 r. A.K. wniósł odwołanie od ww. decyzji Naczelnika Urzędu Celnego II w S. Postanowieniem z dnia [...]. nr [...], Dyrektor Izby Celnej w S., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Pismem z dnia 28.05.2007 r. pełnomocnik przewoźnika A.K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego II znak [...] z dnia [...], zarzucając organowi celnemu rażące naruszenie: - art. 23 § 1, art. 23 § 7, art. 29 Kodeksu celnego poprzez dowolne ustalenie wartości celnej, - art. 187 Ordynacji podatkowej poprzez ustalenie, że procedura tranzytu nie została zakończona, - art. 223 § 4 Kodeksu celnego w zw. z art. 262 Kodeksu celnego i w zw. z art. 15 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez błędne określenie organu właściwego dla dokonania wymiaru, a ponadto art. 115 ust 1 załącznika nr I do Konwencji o WPT. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika II Urzędu Celnego w S. Nr [...] z dnia [...], z uwagi na upływ terminu na wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Pełnomocnik strony złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zaskarżonej decyzji zarzucając: * naruszenie art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego, w związku z art. 26 ustawy z dnia 19.03.2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy znajduje zastosowanie uchylony przepis art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego, * naruszenie art. 2, art. 8 ust 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione pozbawienie A. K. prawa do rozpatrzenia jego sprawy. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony wskazał, że odesłanie zawarte w art. 26 ustawy z dnia 19.03.2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne do stosowania "przepisów dotychczasowych" nie zawiera odesłania zarówno do norm ustrojowych, jak i do norm procesowych, dlatego organ celny nie może odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Pełnomocnik podniósł, że powyższe znajduje uzasadnienie w wykładni celowościowej opartej o treść art. 45 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd. Natomiast w sytuacji, kiedy sprawy są rozpatrywane najpierw przez organy administracji, wszelkie wątpliwości należy rozpatrywać na korzyść obywatela. Ponadto pełnomocnik podniósł, że przepis art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego jest w sposób oczywisty sprzeczny z Konstytucją, ponieważ ogranicza prawo do sądu, w związku z czym organ celny na podstawie art. 8 ust 2 Konstytucji powinien odmówić jego zastosowania i wszcząć postępowanie w tym zakresie. W wyniku rozpoznania powyższych zarzutów, w powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej wskazał, że z dniem wejścia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, tj. 01.05.2004 r., ustawa z dnia 09.01.1997 r. Kodeks celny przestała obowiązywać, a zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 19.03.2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne, przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy sprzed 01.05.2004 r., należy stosować w sprawach dotyczących długu celnego, który powstał przed uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Przepisami tymi są Kodeks celny (ustawa z dnia 09.01.1997 r.) - regulujący głównie kwestie materialne oraz Ordynacja podatkowa - dotycząca zagadnień formalnych. Organ odwoławczy za błędne uznał stanowisko strony, iż przepis art. 26 ww. ustawy nie zawiera odesłania do obu rodzajów norm: materialnych i procesowych. Zdaniem organu jego treść nie wskazuje bowiem, iż dotyczy on jedynie regulacji materialnych. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że zakres zastosowania art. 26 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo celne był przedmiotem wielokrotnej analizy przez sądy administracyjne, dla których pozostaje bez wątpliwości, iż dotyczy on zarówno prawa materialnego, jak i formalnego. W jego ocenie nie można więc uznać za prawidłowe twierdzenie strony, że przepis art. 2652 Kodeksu celnego, określający termin w jakim postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być wszczęte, został uchylony i w związku z tym organ celny nie miał prawa nieuwzględnić jego wniosku. Zastosowanie przepisu art. 2652 Kodeksu celnego, organ II instancji powiązał z przepisem art. 262 Kodeksu celnego, który stanowi, że do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej oraz obowiązek uwzględniania przepisów prawa celnego oznacza pierwszeństwo stosowania uregulowań Kodeksu celnego w stosunku do Ordynacji podatkowej. Dalej w uzasadnieniu decyzji wskazano także, iż postępowanie w sprawach celnych regulują przepisy zawarte w tytule IX Działu 1 Kodeksu celnego i mają one pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami Ordynacji podatkowej, gdy w obu ustawach jest regulowana ta sama instytucja prawna, w tym np. termin na wystąpienie strony z wnioskiem o zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Dyrektora Izby Celnej wniesienie takiego wniosku po określonym przepisem terminie powoduje, że nie może być prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (przeszkoda formalna), a więc wniosek nie jest rozpatrywany merytorycznie, nawet gdyby organ celny podzielał argumenty strony. Dyrektor Izby Celnej wskazując na treść art. 2652 Kodeksu celnego podniósł, że przepis ten ustanawia ograniczenie terminu do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu celnym oraz, że termin ten zaczyna biec od dnia powstania długu celnego. Organ powołał się również na art. 11 Kodeksu celnego i przewidziany w tym przepisie brak możliwości przedłużenia, odraczania lub przywracania terminów określanych w przepisach prawa celnego poza wypadkami ustalonymi w przepisach tego prawa, wskazując, iż również co do stwierdzenia nieważności przepisy takich możliwości przedłużenia, odroczenia lub przywrócenia terminu nie przewidują. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i twierdzenia strony, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi odebranie prawa do sądu, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że wynikająca przede wszystkim z art. 45 Konstytucji zasada prawa do rzetelnego i publicznego procesu nie może być przekładana na stosunki pomiędzy podmiotami a organami administracji państwowej, ponieważ te ostatnie nie są niezawisłymi sądami. Prawo do procesu sądowego nie oznacza więc zobowiązania organu administracji do przeprowadzenia żądanego przez stronę postępowania administracyjnego. Dokonane w odwołaniu przez pełnomocnika rozciągnięcie przepisu dotyczącego postępowań sądowych na postępowania administracyjne uznał zatem za nieuzasadnione. Zdaniem organu pełnomocnik w sposób nieuprawniony tłumaczy to rozstrzyganiem wątpliwości na korzyść strony, w sytuacji, gdy art. 45 Konstytucji jest jasny i nie pozostawia pola do interpretacji rozszerzającej. Dyrektor Izby Celnej za nieuzasadnione uznał również zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji i wywody strony w tym zakresie, stwierdził bowiem, że wydając decyzję nr [...] z dnia [...] (odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego II w S. nr [...] z dnia [...]) - działał na podstawie przepisów prawa - ustawy Kodeks celny i nie naruszył ww. zasady Konstytucji. W ocenie organu II instancji, postąpienie przez organ celny w sposób odmienny, zgodny z żądaniem strony, stanowiłoby naruszenie wyżej wspomnianych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dyrektor Izby Celnej odnosząc się końcowo w uzasadnieniu decyzji do zarzutu strony dotyczącego niekonstytucyjności przepisu art. 265 2 pkt 1 Kodeksu celnego i niewypełnienia przez organ celny ciążącego na organie obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 2 Konstytucji (odmowa zastosowania przepisu sprzecznego z Konstytucją) stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądowe w tym zakresie, że organ nie miał uprawnienia do kontroli konstytucyjności omawianego przepisu art. 265 2 pkt 1 Kodeksu celnego, która jest zastrzeżona dla wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego oraz, że sens art. 8 Konstytucji wyraża się przede wszystkim w stosowaniu jej przepisów w braku regulacji ustawowej. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik strony wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Izby Celnej w S., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: - naruszenie art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego w zw. z art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy znajduje zastosowanie przepis art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego i niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisów winno doprowadzić organ do wniosku, iż art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego jako przepis uchylony i nie objęty dyspozycją art. 26 Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo celne nie znajduje zastosowania, a samo wszczęcie postępowania jest dopuszczalne, - naruszenie art. 2, art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione pozbawienie strony prawa do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony powołał te same argumenty, przytoczone we wcześniejszym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem pełnomocnika, prawo do sądu winno być rozumiane szeroko jako prawo do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (także administracyjnej), a nie do rozpatrzenia o charakterze formalnym i ograniczającym się do stwierdzenia, że termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności upłynął, bowiem nie istnieje żaden interes społeczny ani inny powód uzasadniający zamykanie obywatelowi prawa do żądania weryfikacji wydanego aktu administracyjnego. Podniesiono, że Dyrektor Izby Celnej w S. nie wskazał żadnego dobra istotnego z punktu widzenia Konstytucji, którego istnienie stanowiłoby uzasadnienie aksjologiczne do funkcjonowania w obrocie prawnym przepisu art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego. Pełnomocnik zestawiając sporny przepis z analogicznym przepisem obowiązującym na gruncie k.p.a. (10 lat na stwierdzenie nieważności decyzji od jej wydania) stwierdził, iż trzyletni termin z art. 2652 Kodeksu celnego w niniejszej sprawie realnie wyniósł niewiele ponad 2 lata. Końcowo w uzasadnieniu skargi pełnomocnik złożył wniosek do Sądu o skierowanie zapytania do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem dotyczącym zgodności art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego z art. 2, art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dyrektor Izby Celnej w S. odpowiadając na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna, nie istnieją bowiem podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Na wstępie należy wskazać, iż ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802, ze zm.), której przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną decyzji Naczelnika II Urzędu Celnego w S. z dnia [...], utraciła moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622), tj. z dniem 1 maja 2004 r. – stosownie do przepisów art. 25 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623 ze zm.). Zgodnie jednak z przepisem art. 26 ww. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne: "Przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej". Wobec tego, do zdarzeń objętych decyzją organu celnego I instancji z dnia 19.10.2002 r. należy stosować przepisy obowiązujące przed 1 maja 2004 r., tj. przepisy Kodeksu celnego. Sąd nie podzielił przy tym argumentacji strony skarżącej, iż art. 26 cytowanej ustawy odnosi się tylko do przepisów "dotychczasowych" mających charakter norm prawa materialnego. Wprawdzie prezentowany przez skarżącego pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 495/05, jednakże w orzecznictwie NSA ugruntowany został pogląd przeciwny, uznający, iż użyte w art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne sformułowanie "przepisy dotychczasowe" należy odnosić do przepisów Kodeksu celnego, zarówno mających charakter przepisów prawa materialnego, jak i proceduralnego (por. wyroki NSA: z 10.05. 2006 r. I GSK 1725/05, z 20.02.2007 r. I GSK 559/06, z 18.04.2007 r. I GSK 1274/06, z 08.11.2007 r. I GSK 49/07, z 14.12.2007 r. I GSK 1005/07). W wyroku I GSK 49/07 NSA stwierdził także, iż przytoczony w wyroku pogląd znajduje oparcie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 06.12.2006 r. sygn. akt SK 25/05 (Dz. U. Nr 229, poz. 1675). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w przytoczonych wyrokach – zatem w sprawie niniejszej, wobec tego, iż dług celny powstał przed dniem 1 maja 2004 r., zasadnie Dyrektor Izby Celnej w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika II Urzędu Celnego w S. z dnia [...] stosował przepisy Kodeksu Celnego, w szczególności art. 262 i art. 2652 tej ustawy. W myśl art. 262 Kodeksu celnego, "do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 i Nr 160, poz. 1083), z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego". W związku z tym nakazem uwzględniania zmian wynikających z prawa celnego, w niniejszej sprawie do wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu celnego I instancji należało zastosować przepis art. 2652 Kodeksu celnego. Zgodnie z tym przepisem: "Jeżeli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego, organ celny: 1) nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, 2) nie wznawia postępowania". Zasadnie więc Dyrektor Izby Celnej w S. rozpatrując wniosek strony skarżącej, po ustaleniu, iż od dnia powstania długu celnego upłynęły 3 lata, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – na podstawie pkt. 1 art. 2652 Kodeksu celnego. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji R. P., w szczególności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu, stwierdzić należy, że zarzuty te nie są zasadne. W ocenie Sądu wprowadzane przez ustawodawcę zarówno w przepisach prawa procesowego, jak i prawa materialnego, czasowe ograniczenia możliwości dochodzenia swoich praw przed organami administracji publicznej lub przed sądami nie są – co do zasady – sprzeczne z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, tj. prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd. Jedynie w sytuacji, gdyby takie ograniczenie w sposób realny, a zarazem nieuzasadniony, pozbawiały stronę prawa do dochodzenia roszczeń należałoby rozważać, czy nie naruszają one rzeczywiście prawa do sądu. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia. Wprawdzie termin trzyletni ustalony w art. 2652 Kodeksu celnego jest krótszy niż ustalony we wskazywanym w skardze przepisie art. 156 § 2 k.p.a., jednak zdaniem Sądu, takie zróżnicowanie terminów umożliwiających stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji w różnych dziedzinach prawa nie stanowi samo przez się naruszenia przepisów Konstytucji. Również fakt, iż przepis art. 2652 Kodeksu celnego odnosi się do dnia powstania długu, a nie np. do dnia otrzymania decyzji, w ocenie Sądu, nie naruszył konstytucyjnych praw skarżącego do rozpatrzenia sprawy przez sąd. Zauważyć przy tym należy, że do wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji miał on ponad dwa lata, co nie pozwala w sposób zasadny stwierdzić, że przewidziany w art. 2652 Kodeksu celnego termin w sposób realny ograniczył jego prawo do sądu. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego zapytania prawnego dot. zgodności art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego z art. 2, art. 8 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji R. P. Nie znajdując w tych warunkach podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa materialnego, względnie uchybia przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec należało o oddaleniu skargi jako niezasługującej na uwzględnienie.