I OSK 1166/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 596/07 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza na rzecz J. C. od Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelnik Urzędu Celnego w K. orzeczeniem dyscyplinarnym [...] z dnia [...] czerwca 20003 r. działając na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej wymierzył J. C. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby celnej. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] utrzymał orzeczenie pierwszoinstancyjne w mocy. Rozstrzygnięcie to po kontroli sądowoadministracyjnej stało się prawomocne. W dniu [...] kwietnia 2007 r. wpłynął wniosek J. C. o wznowienie postępowania zakończonego w/w orzeczeniem dyscyplinarnym. Skarżący podstawę wznowienia upatrywał w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007 r. sygn. akt K47/05. W ocenie J. C. obowiązujące w czasie prowadzonego postępowania dyscyplinarnego przepisy ustawy o Służbie Celnej dotyczące ustanowienia obrońcy - niezgodne z ustawą zasadniczą - ograniczały jego prawo do faktycznej i profesjonalnej obrony oraz dyskryminowały go jako obywatela. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wskazując jako podstawę art. 547 § 1 kpk w zw. z art. 79 ustawy o służbie celnej wniosek o wznowienie postępowania oddalił. Od powyższego rozstrzygnięcia strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uwzględnił zawartych w nim zarzutów. Organ podkreślał, że w postępowaniu wznowieniowym nie dokonuje się ponownej oceny dowodów, lecz bada się czy przyczyny jakie zaistniały poza samym postępowaniem zwykłym i mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia stanowią podstawę do wzruszenia prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej ważąc, iż katalog okoliczności stanowiących podstawę wznowienia jest ściśle określony przyjął, iż wskazywana przez wnioskodawcę przesłanka - orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności art. 70 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z Konstytucją nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania w świetle art. 540 § 2 kpk. Omawiana treść normatywna wskazuje, że podstawa wznowienia istnieje wówczas, kiedy został uchylony lub zmieniony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, ten przepis, który stanowił podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W omawianym przypadku niekonstytucyjny przepis tj. art. 70 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej nie stanowił podstawy wydania orzeczenia dyscyplinarnego. W tych okolicznościach nie ma podstaw do wznowienia postępowania zakończonego tym orzeczeniem. J. C. od powyższego orzeczenia Dyrektora Izby Celnej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007 r. , sygn. akt K 47/05 i z art. 190 ust. 4 Konstytucji. W ocenie skarżącego, skoro naruszone zostało jego konstytucyjne prawo do profesjonalnej obrony, zatem przysługuje mu uprawnienie domagania się ponownego - sprawiedliwego, zgodnego z prawem przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Poza tym na podstawie tego samego stanu faktycznego, a więc przekraczania przez skarżącego przejścia granicznego w dniu [...] stycznia 2003 r. w charakterze pasażera samochodu należącego do innej osoby, w którym w wyniku powtórnej kontroli wykryto przemyt, toczyły się dwa niezależne postępowania: karne i dyscyplinarne. Postępowanie karne, w którym skarżący korzystał z profesjonalnej obrony zakończyło się prawomocnym wyrokiem uniewinniającym. W postępowaniu dyscyplinarnym skarżącego reprezentował obrońca wybrany spośród funkcjonariuszy celnych, nie mający zawodowego przygotowania do pełnienia tej funkcji i pozostający w stosunku zależności wobec Dyrektora Izby Celnej. W tej sytuacji obrońca nie miał praktycznie możliwości wyrażenia sprzeciwu wobec przełożonego, który z góry założył winę i zadecydował o wydaleniu ze służby wbrew art. 62 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w myśl którego funkcjonariusze celni ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie obowiązków służbowych. Tego dnia skarżący był poza służbą, w dniu wolnym od pracy i nie pełnił obowiązków służbowych, a więc ich nie naruszył. Brak profesjonalizmu ze strony obrońcy przejawiający się brakiem aktywności w zgłaszaniu dowodów na korzyść skarżącego, które zostały przeprowadzone w postępowaniu karnym spowodował, że w postępowaniu dyscyplinarnym został uznany za osobę naruszającą nakaz godnego zachowania się poza służbą i winnym naruszenia obowiązków określonych w art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, co w konsekwencji spowodowało wydalenie ze służby celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2008 r. o sygn. III SA/Lu 596/07 skargę oddalił. Według ustaleń Sądu w stosunku do skarżącego toczyło się postępowanie dyscyplinarne zakończone ostatecznym orzeczeniem dyscyplinarnym Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...], utrzymującym w mocy orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...]. Na podstawie orzeczenia pierwszoinstancyjnego J. C. - kontroler celny został uznany winnym tego, że w dniu [...] stycznia 2003 r. przekraczał granicę z Białorusi do Polski przez przejście graniczne w Terespolu, w charakterze pasażera samochodu należącego do innej osoby, w którym to pojeździe w wyniku powtórnej kontroli celnej ujawniono przemyt papierosów i alkoholu bez znaków skarbowych akcyzy, przez co naruszył on nakaz godnego zachowania się poza służbą, co w konsekwencji stanowiło naruszenie obowiązków służbowych określonych w art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej. Za ten czyn wymierzono mu na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej karę dyscyplinarną wydalenia ze służby celnej. W/w orzeczenia dyscyplinarne były poddane kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 września 2004 r. , sygn. akt II SA/Lu 1232/93 oddalił skargę J. C., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. I OSK 224/05 oddalił wniesioną przez niego skargę kasacyjną. Postępowanie dyscyplinarne toczyło się w oparciu o przepisy rozdziału 12 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) przy odpowiednim stosowaniu kodeksu postępowania karnego, na mocy art. 79 tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji przepisy ustawy o Służbie Celnej nie zawierają regulacji dotyczących postępowania wznowieniowego, a zatem na podstawie art. 79 tej ustawy, należało stosować przepisy k.p.k. Z uwagi na zasadę trwałości prawomocnych orzeczeń, postępowania zakończone takimi orzeczeniami wznawia się, o ile wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 540 § 1 k.p.k. Jeżeli nie występuje ustawowa przesłanka wznowieniowa, obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek, jest jego oddalenie na podstawie art. 547 § 1 k.p.k. Zgodnie z art. 540 § 2 k.p.k., korespondującym z art. 190 ust. 4 Konstytucji - postępowanie wznawia się na korzyść oskarżonego, jeżeli w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stracił moc lub uległ zmianie przepis prawny będący podstawą skazania lub warunkowego umorzenia. Językowa wykładnia art. 540 § 2 k.p.k. nie pozostawia żadnej wątpliwości, że ustawodawcy chodzi o utratę mocy lub zmianę przepisu prawa materialnego, który legł u podstaw skazania lub warunkowego umorzenia. W przedmiotowej sprawie podstawę orzeczenia kary dyscyplinarnej stanowił art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, który nakazuje funkcjonariuszowi celnemu godne zachowanie się w służbie oraz poza nią. Organy orzekające w postępowaniu dyscyplinarnym w wyniku procesu subsumcji uznały, że zachowanie skarżącego w dniu [...] stycznia 2003 r. gdy przekraczał granicę z Białorusią do Polski przez przejście graniczne w Terespolu , wypełnia hipotezę art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, a następnie stosując dyspozycję art. 63 ust. 1 pkt 7 tej ustawy - wymierzyły karę dyscyplinarną wydalenia ze Służby Celnej. Przepisy art. 32 ust. 1 pkt 5 i art. 63 ust. 1 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej nie były badane prze Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z ustawą zasadniczą, a zatem korzystają w pełni z domniemania ich legalności. Zakwestionowana zaś przez Trybunał Konstytucyjny regulacja miała charakter przepisu formalnego, który nie stanowił podstawy wydania orzeczenia dyscyplinarnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. C. Skarga kasacyjna wskazując jako podstawę art. 173 § 1 , w zw. z art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) zarzucała Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. i art. 540 § 2 kpk) mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania dyscyplinarnego. W uzasadnieniu kasator podnosił, iż obowiązujący w czasie postępowania dyscyplinarnego porządek prawny (art. 70 ust. 1 ustawy o służbie celnej) wyłączał możliwość reprezentowania obwinionego przez zawodowego pełnomocnika tj. adwokata lub radcę prawnego. Ta część omawianej regulacji została skutecznie zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Tymczasem z możliwości reprezentacji obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym przez adwokata J. C. w swoim postępowaniu dyscyplinarnym nie mógł skorzystać skutkiem czego był on pozbawiony realnego prawa do obrony, co uzasadnia podstawę wznowienia wskazaną w art. 540 § 2 kpk , tym więcej że w toczącym się postępowaniu karnym kiedy interesy skarżącego reprezentował fachowo przygotowany obrońca - adwokat strona została uniewinniona. Zatem były podstawy do uwzględnienia skargi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit b lub lit c p.p.s.a, a skoro Sąd tego przepisu nie zastosował, to zarzut skargi kasacyjnej znajduje uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jedną z enumeratywnie wymienionych przesłanek nieważności postępowania według art. 183 § 4 pkt 4 p.p.s.a. jest "jeżeli skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy". Tymczasem w tej sprawie zachodziła przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie. Zgodnie bowiem z art. 18 § 6 p.p.s.a. sędzia jest z mocy samej ustawy wyłączony w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Z ustaleń Sądu I instancji, z akt administracyjnych i z informacji Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach Naczelnego Sądu Administracyjnego (orzeczenia.nsa.gov.pl), wynika że Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiocie kary dyscyplinarnej (II SA/Lu 1232/03) orzekał w większości w składzie jaki rozstrzygał skargę w przedmiocie oddalenia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego tj. w sprawie której wyrok ( III SA/Lu 596/07) zaskarżono skargą kasacyjną w tej sprawie. Innymi słowy ten sam skład orzekał w sprawie kontroli zwykłego postępowania administracyjnego oraz postępowania w trybie nadzwyczajnym . Art. 18 p.p.s.a. umiejscowiony jest w Rozdziale 5 poświeconym regulacjom dotyczącym wyłączenia sędziego. Instytucja ta ma głównie gwarantować realizację konstytucyjnej zasady ustanawiającej prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazać przy tym należy, iż wspomniany zapis Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ( Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.). Przywołane wyżej przepisy świadczą, ze bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególne ważne w demokratycznym państwie prawa. Zagadnienie bezstronności sędziowskiej było przedmiotem rozważań sądów i trybunałów zarówno europejskich jak i krajowych. Szczególnie istotne rozważania w tej materii poczynił Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeniach odnoszących się do zagadnienia prawa do sądu w ujęciu proceduralnym oraz instytucji wyłączenia sędziego (por.: wyrok z 16.03.1999r., sygn. akt SK 19/98, publ.: OTK ZU nr 3/1999, poz. 36, wyrok z 27.01.1999r. sygn. akt K 1/98, publ.: OTK ZU nr 1/1999, poz. 3, wyrok z 11.12.2002r., sygn. akt SK 27/01, publ.: OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 93, wyrok z 20.07.2004 r., sygn. akt SK 19/02, publ.: OTK-A 2004/7/67).. W ostatnim z orzeczeń co do tej kwestii Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w wyroku z 14 października 2008 r. w sprawie SK 6/07 . W rozstrzygnięciu tym uznał, iż art. 18 z 1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd wyrażony także w uzasadnieniu tego wyroku antycypował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2005 r. OSK 1491/04. Wówczas to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko jako odnoszący się do sytuacji gdy sędzia brał udział w postępowaniu przed niższą i wyższą instancją w wydaniu zaskarżonego wyroku ale także do sytuacji gdy sędzia brał udział w wydaniu orzeczenia, a później bierze udział w wydaniu orzeczenia w sprawie ze skargi na kolejny akt mogący, w określonych sytuacjach prowadzić do nadzwyczajnego postępowania w sprawie i do wzruszenia decyzji, której dotyczyło pierwsze orzeczenie. Przenosząc przedstawione wyżej stanowisko na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż jakkolwiek przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wprost nie obejmuje sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, to jednak jego wykładnia zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 45 ust.1 Konstytucji RP prowadzi do stanowiska, że przy rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zakończonej zaskarżonym wyrokiem doszło do naruszenia przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a w konsekwencji miała miejsce nieważność postępowania o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie zdefiniowane przez ustawodawcę określenie, do którego odwołuje się art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. "branie udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia obejmuje także sytuację gdy sędzia wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w następstwie którego, zaskarżona i wcześniej poddana kontroli sądowoadministracyjnej, decyzja może zostać wzruszona. W orzecznictwie Naczelnego sądu Administracyjnego przyjęto nawet dalej idący pogląd, według którego naruszenie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ma miejsce także i wtedy gdy sędzia brał udział w tej samej sprawie w wydaniu wcześniejszego orzeczenia kasatoryjnego, czyli orzekał w powtórnym postępowaniu prowadzonym po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego (por. wyroki NSA w sprawach IIGSK 247/08 i II OSK 683/08, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl) W rozpoznawanej sprawie sędziowie M. Z. i J. M. brali udział w wydaniu wyroku ze skargi na orzeczenie dyscyplinarne, a następnie brali udział w sprawie z kolejnej skargi na postanowienie w przedmiocie oddalenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem już skontrolowanym przez sąd. Doszło zatem do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok podlega uchyleniu z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje swoją podstawę w art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.