IV SA/Wa 2582/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron,, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla P. w W. - oddala skargę - IV S.A/Wa 2582/07 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 31 marca 2004r. (sygn. akt IV S.A. 3063/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że wydane rozporządzenie naruszyło prawo. Wojewoda Mazowiecki bowiem nie określił wyraźnie granic tego obszaru. Granice te zostały wyznaczone na załącznikach, w tym na załączniku mapowym sporządzonym w skali 1:10 000. Skala ta powoduje, iż niemożliwym staje się dokładne, nie budzące wątpliwości, określenie miejsca położenia szeregu działek. Nadto przebieg granic obszaru w liniach rozgraniczających ulic powoduje, że o prawach i obowiązkach właścicieli działek przesądza układ ulic, a nie rzeczywiste uciążliwości [...]. Nadto granice obszaru nie mają bezpośrednio odniesień do materiałów uznanych przez Wojewodę za przegląd ekologiczny w rozumieniu art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dalej Sąd stwierdził, że przepisy nie dają podstaw do tworzenia na obszarze ograniczonego użytkowania - podobszarów. Nie można zatem zaakceptować poglądu, że skoro norma art. 135 ust. 1 wyraźnie nie zabrania tworzenia takich podobszarów to oznacza, że tworzenie ich jest dopuszczalne. Nie oznacza to jednak, że nie jest dopuszczalne zróżnicowanie ograniczeń na obszarze ograniczonego użytkowania. Dalej Sąd stwierdził, że z materiałów sprawy nie wynika czy przed wydaniem rozporządzenia Wojewoda rozważył wszystkie okoliczności związane z przesłankami niezbędnymi do ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania. W szczególności czy zostały wyczerpane możliwości dotrzymania standardów jakości środowiska wokół [...] wynikające z dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych. Dalej wątpliwości, zdaniem Sądu, budzi kwestia czy kompleksowa ocena oddziaływania [...] na środowisko i koncepcja obszaru ograniczonego użytkowania dla p. z sierpnia 2002r. uzupełniona opinią z czerwca 2003r. mogły stanowić podstawę do uznania, że były to opracowania równoważne dla przeglądu ekologicznego. Nie bez znaczenia jest także brak wskazania w rozporządzeniu podmiotu właściwego w sprawie odszkodowania lub nakazania wykupu nieruchomości w sytuacji gdy wpływ na standardy środowiska wokół [...] mógł mieć nie tylko podmiot wnioskujący o ten obszar, czyli P. Skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Mazowieckiego na powyższe orzeczenie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2004r. (sygn. akt OSK 1151/04, Lex 157374). W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, ze względu na następstwa, wymagało określenia terenów obejmujących taki obszar, a więc jego granic. Następstwa utworzenia obszaru bowiem mają znaczenie zasadnicze, gdyż powoduje to powstanie uprawnień w zakresie odszkodowania lub wykupu nieruchomości (art. 136 prawa ochrony środowiska). Z tego względu precyzyjne określenie granic obszaru ograniczonego użytkowania jest jednym z podstawowych obowiązków organu tworzącego taki obszar. Dalej NSA podzielił stanowisko sądu I instancji o obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania przy istnieniu przesłanek określonych w art. 135 ust. 1 prawa ochrony środowiska. W kwestii natomiast utworzenia podobszarów NSA stwierdził, że ani art. 135 ust. 1, ani inne ustępy tego artykułu, nie zawierają regulacji o możliwości tworzenia w ramach obszaru ograniczonego użytkowania podobszarów, które określa rozporządzenie Nr [...] Wojewody Mazowieckiego. Nie była to jednak wada uzasadniająca wzruszenie tego rozporządzenia. Dopuszczalne było bowiem zróżnicowanie ograniczeń na utworzonym obszarze ograniczonego użytkowania, odnoszących się do określonych nieruchomości. Rozważając natomiast problem wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, NSA stwierdził, że to do kompetencji sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym należy ocena, którego podmiotu działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. Będzie on obowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości (art. 136 ust. 2 prawa ochrony środowiska). Kwestia dotycząca ustalenia takiego podmiotu wiąże się z ustaleniem legitymacji biernej w postępowaniu cywilnym i z tego względu nie należy do sfery podlegającej regulacji w drodze rozporządzenia wojewody, mającego upoważnienie jedynie do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 prawa ochrony środowiska. Wskutek powołanych wyroków sądów administracyjnych rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. (Dz. Urz. [...]) w oparciu o art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) został utworzony obszar ograniczonego użytkowania wokół P. w W. Skargę na powyższe rozporządzenie wniosła Gmina M. i działając na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.) zarzuciła naruszenie następujących przepisów: * rażące naruszenie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zmianami) poprzez błędne przyjęcie, iż przegląd ekologiczny wraz z raportem o oddziaływaniu na środowisko może stanowić podstawę ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w sytuacji, gdy każdy z tych dokumentów może stanowić podstawę ustanowienia obszaru na innym etapie inwestycji: przegląd ekologiczny na etapie jej funkcjonowania, a raport - na etapie jej planowania; * rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w szczególności art. 53 tejże ustawy, poprzez ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania m.in. w oparciu o raport o oddziaływaniu na środowisko P. w W. dla prognozowanego rozwoju [...] z pominięciem przepisów o postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w ramach których sporządzany jest ten raport, w szczególności z pominięciem przepisów o zapewnieniu udziału społeczeństwa w tym postępowaniu; * rażące naruszenie Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998r. (Dz. U. Nr 78/2003, poz. 706 (K)), w szczególności art. 8, poprzez pozbawienie społeczeństwa udziału przy wydawaniu zaskarżonego Rozporządzenia; rażące naruszenie art. 135 ust. 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez określenie granic obszaru ograniczonego użytkowania oraz strefy M, w sposób * uniemożliwiający precyzyjne ustalenie czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze, a w szczególności w strefie M, w której wprowadzono ograniczenia w zabudowie mieszkaniowej; * rażące naruszenie art. 135 ust. 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez brak jasnego określenia ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z terenu na skutek posługiwania się w Rozporządzeniu pojęciami nieprecyzyjnymi oraz nieposiadającymi normatywnej definicji; * rażące naruszenie art. 135 ust. 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez brak określenia sposobu korzystania z terenów wynikającego z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego; * rażące naruszenie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez niewskazanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości. W konsekwencji na podstawie art. 147 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Rozporządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla P. w W. w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania może być tylko raport oddziaływania na środowisko sporządzony w toku postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przepis art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przewiduje, że obowiązek ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania może wynikać z : * postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji określonych w art. 46 ust. 4 Prawa ochrony środowiska (obowiązek utworzenia obszaru może wynikać z raportu, informacji uzyskanych wskutek udziału społeczeństwa w postępowaniu, z uzgodnień - art. 48 ust. 2 Prawa ochrony środowiska); * z analizy porealizacyjnej; * z przeglądu ekologicznego. * Ponowne ustalenie obszaru ograniczonego użytkowania wynika z przeglądu ekologicznego wykonanego w 2005r. , gdzie przewidziano również przewidywany zasięg oddziaływania akustycznego [...] po rozbudowie [...], dla którego zostało wydane pozwolenie na budowę. Przy tworzeniu obszaru wzięto pod uwagę rozbudowę [...], a więc zakres oddziaływania przyszłego obiektu na środowisko. Podstawą tworzenia obszaru jest przegląd, którego integralną częścią jest raport, przepisy zaś nie przewidują sytuacji żeby obowiązek ustanowienia obszaru wynikał jednocześnie z dwóch dokumentów, których rola jest zupełnie inna. Zgodnie z art. 237 Prawa ochrony środowiska przegląd ekologiczny sporządza się dla obiektów istniejących i dlatego obszar wynikający z przeglądu ekologicznego powinien zostać wyznaczony w graniach zasięgu obecnie użytkowanego obiektu, a nie obiektu po jego rozbudowie. Jeśli chodzi o rozbudowę [...] powinien być sporządzony raport oddziaływania na środowisko w wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącego wydanie rozporządzenia jest związane z planowaną inwestycją jaką jest rozbudowa [...] tj. modernizacja [...]. Skoro obszar został ustalony na etapie planowania inwestycji to podstawą ustanowienia obszaru powinien być wyłącznie raport. Wojewoda pominął etap przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, gdzie zapewnia się udział społeczeństwa. Wobec tego oparcie się na przeglądzie ekologicznym zawierającym jednocześnie raport miało na celu pominięcie udziału społeczeństwa w procedurze tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Dalej skarga wywodzi, że przy pracach nad rozporządzeniem nie przeprowadzono konsultacji społecznych, co oznacza, że Wojewoda Mazowiecki naruszył nie tylko art. 53 Prawa ochrony środowiska, lecz także art. 8 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Przepis ten zapewnia społeczeństwu udział w podejmowaniu decyzji dotyczących ochrony środowiska. W ocenie skarżącej Gminy treść rozporządzenia nie pozwala określić w sposób jednoznaczny granic obszaru ograniczonego użytkowania oraz ustanowionej w jego ramach strefy M. Granice obszaru określone na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia w sposób zasadniczy są sprzeczne z granicami tego obszaru wyrysowanego na podstawie opisu granic wynikających z załącznika nr 2 do tegoż rozporządzenia. Numeracja punktów zawarta w załączniku nr 2 (punkty od nr 1 do nr 417) nie pokrywa się w żadnym miejscu z numeracją przedstawioną na mapie stanowiącej załącznik nr 1 (punkty od nr 282 do nr 698). Skarżący zwrócił także uwagę na rozbieżności w określeniu współrzędnych, które powoduje rozbieżności w ustaleniu granic obszaru. Nadto granice te zostały poprowadzone wzdłuż izofon określających poziom hałasu, a nie wzdłuż granic ewidencyjnych działek. Takie ustalenie granic będzie prowadzić do sporów przy ustalaniu czy dana nieruchomość ma prawo do odszkodowania. Ponadto w Załączniku nr 6 stanowiącym wykaz działek położonych w obszarze zabrakło bardzo wielu działek położonych w jego obrębie, przykładowo działki [...] w obrębie wieś O. położone przy ul. [...]. W dalszych wywodach skarga podnosi, że treść rozporządzenia nie pozwala określić w sposób jednoznaczny ograniczeń wprowadzonych na obszarze. Rozporządzenie wprowadza ograniczenia w użytkowaniu terenów objętym obszarem, jednocześnie jednak używa pojęć, które nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach prawa budowlanego oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to takich pojęć jak "towarzyszenia innym funkcjom" oraz "klimatu akustycznego". Brak zdefiniowania tych pojęć pozostawia całkowitą dowolność organom stosującym te przepisy, zwłaszcza wydającym pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 136 ust. 2 Prawa ochrony środowiska zobowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości jest ten, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. Z powyższego zapisu wynika, zdaniem skarżącej, iż w rozporządzeniu winien zostać wskazany podmiot, którego działalność spowodowała ustanowienie obszaru. W rozporządzeniu nie określono, wbrew brzmieniu art. 136 ust. 3a Prawa ochrony środowiska, żadnych ustaleń dotyczących sposobu korzystania z terenu. Wskazując, że Gmina M. ma interes prawny i ów interes został naruszony poprzez wydanie przedmiotowego rozporządzenia, skarżący podniósł, że akt ten w sposób istotny narusza ustalenia dwóch uchwał Rady Gminy M. zatwierdzających plany zagospodarowania przestrzennego. W obydwu planach ustanowiono pewne obszary przeznaczone wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a rozporządzenie jest sprzeczne z tymi postanowieniami. Rozporządzenie nie precyzuje sposobów postępowania w przypadku gdy zakazy w nim określone stają się sprzeczne z ustaleniami obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dalej skarga wywodzi, że Gmina jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie, na którym został utworzony obszar. Utworzenie zatem obszaru narusza prawo własności przysługujące Gminie, jak również prawa jej mieszkańców. Na obszarze tym bowiem przekraczane są i będą standardy ochrony środowiska, co ma negatywny wpływ na życie i zdrowie mieszkańców. Nadto utworzenie obszaru spowoduje spadek wartości nieruchomości stanowiących własność zarówno Gminy, jak i jej mieszkańców. Rozporządzenie narusza interes prawny mieszkańców poprzez fakt, że nie wskazano w nim podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Zapisy jego powodują także całkowite ograniczenie władztwa planistycznego jakie posiada gmina przy uchwalaniu planów. W szczególności dotyczy to strefy M, gdzie w części obszaru nie ma jeszcze planu, jest natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które przewiduje dla tego obszaru zabudowę jednorodzinną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zostały spełnione przesłanki do wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Wojewoda Mazowiecki zobowiązał P. do wykonania przeglądu ekologicznego dla P. Został sporządzony przegląd ekologiczny wraz z raportem o oddziaływaniu na środowisko, z którego wynika, że podstawowym zagrożeniem dla środowiska w rejonie [...] jest hałas [...]. Mimo zastosowanych rozwiązań organizacyjnych i technicznych ograniczających uciążliwości hałasu nie jest możliwe dochowanie kryteriów dopuszczalnego średniego poziomu dźwięku. Wobec tego konieczne jest ustanowienie wokół [...] obszaru ograniczonego użytkowania. Dalej organ podnosi, że obszar ograniczonego użytkowania został utworzony dla perspektywy rozwoju [...], bowiem na etapie prac nad obszarem, jak również w dacie wydawania rozporządzenia obowiązywała ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003r. o pozwoleniu na rozbudowę [...]. Dlatego też w ramach przeglądu wykonano i przedstawiono przewidywany zasięg oddziaływania akustycznego [...] na środowisko po rozbudowie [...]. Utworzenie obszaru musiało uwzględniać perspektywę rozwoju [...] do docelowej przepustowości przewidzianej w pozwoleniu na budowę. Tworzenie obszaru ograniczonego użytkowania następuje w ramach tworzenia prawa miejscowego i nie ma wymogu udziału społeczeństwa w takim postępowaniu. Udział społeczeństwa został zapewniony w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego. Granice obszaru M określono precyzyjnie w dwojaki sposób; za pomocą współrzędnych geodezyjnych punktów załamania granic oraz w formie opisowej. Odnosząc się do zarzutu braku w rozporządzeniu określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości, to w ocenie organu przepisy nie uprawniają Wojewody do wskazania w rozporządzeniu takiego podmiotu. Kwestia dochodzenia roszczeń została przekazana do właściwości sądów powszechnych. Zamiana oznaczeń X i Y w załączniku nr 2 i 4 powstała w wyniku używania programu komputerowego, który opiera się na definicji matematycznej układu kartezjańskiego, natomiast w układzie geodezyjnym osie odciętych i rzędnych położone są odmiennie. Z tego względu w układzie geodezyjnym należało oznaczenia współrzędnych zamienić, co zostało uczynione rozporządzeniem nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007r. Zarzut poprowadzenia granic obszaru po izofonach, a nie po granicach działek ewidencyjnych została rozstrzygnięty w wyroku WSA z dnia 31 marca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim jednak Sąd swoje uprawnienie do zbadania legalności aktu administracyjnego wywodzi z faktu zaskarżenia tegoż aktu przez podmiot uprawniony. Stosownie do regulacji art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W pierwszej kolejności zatem Sąd bada czy niniejsza skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot, mając na uwadze, że postępowanie dotyczy skargi na rozporządzenie Wojewody jako organu administracji rządowej. Z tego względu zasada wyrażona w powołanym art. 50 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doznaje istotnej modyfikacji, bowiem kwestię zaskarżenia aktu wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej reguluje art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (tj. Dz.U. z 2001 r, Nr 80, poz. 872 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone wskutek wydania aktu prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej. W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wnoszący skargę w oparciu o art. 44 ust. 1 powołanej ostatnio ustawy musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu tym podmiotowość uczestnika jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na akt organu administracji rządowej otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2004 r., OSK 476/04 wydany na gruncie analogicznie brzmiącego art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarżąca Gmina M. naruszenia swojego interesu prawnego upatruje głównie - jak wywodzi w skardze - w tym, że uchwalone już dla części gminy plany zagospodarowania przestrzennego zawierają takie zapisy, które pozostają w ewidentnej sprzeczności z zaskarżonym rozporządzeniem. Przy czym istota sprowadza się do dopuszczenia w planach na określonych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy rozporządzenie takiej zabudowy zakazuje bądź dopuszcza, ale w ograniczonym zakresie jako towarzyszące innym funkcjom na zasadach określonych w planach zagospodarowania przestrzennego. Również w ten sposób zostaje ograniczone władztwo planistyczne gminy jakie gmina posiada w procedurze uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego poprzez wprowadzenie ograniczeń w zabudowie. Niemożliwe jest także wykonanie zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., bowiem rozporządzenie zawiera postanowienia sprzeczne z zapisami tegoż studium. Nadto rozporządzenie nie zawiera regulacji odnośnie sposobów postępowania w takiej sytuacji. Argumentacja powyższa nie może być uznana jako wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego, bowiem, po pierwsze - nie tutaj znajduje swe źródło interes prawny Gminy. Aby można mówić o interesie prawnym, legitymującym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, musi przede wszystkim istnieć związek materialno-prawny pomiędzy określonymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego w sferze indywidualnych praw i obowiązków konkretnego podmiotu, a aktem stosowania prawa administracyjnego (wydanie rozporządzenia). Skarżący musi wykazać, że rozporządzenie dotyczy bezpośrednio jego praw i obowiązków opartych na prawie powszechnie obowiązującym. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r. o sygn. akt II SA 3157/00). Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A), tutaj odpowiednio wynikającymi ze struktury organów samorządu terytorialnego. Skarżący bowiem wskazuje na takie przesłanki, które nie dotyczą gminy jako osoby prawnej, lecz jej organów, jakimi są rada gminy i wójt gminy w powiązaniu z uprawnieniami i obowiązkami tych organów, określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wójt w ramach procedury planistycznej przygotowywuje projekt planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast rada gminy go uchwala jako organ prawodawczy. Organy te posiadając własne uprawnienia w toku procedury planistycznej kształtują politykę przestrzenną w gminie, działają tutaj jako organy administracji publicznej, trudno zatem wywodzić z tychże posiadanie indywidualnego i własnego interesu prawnego zarówno ich, jak i samej gminy. Na gruncie co prawda odmiennego stanu faktycznego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005r. (sygn. akt I OSK 521/05) twierdząc, że nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Teza powyższa może zostać odniesiona do przedmiotowej sytuacji, kiedy to organy gminy powołując się na swoje kompetencje, wywodzą istnienie interesu prawnego gminy jako osoby prawnej. Również działanie w interesie mieszkańców gminy w trosce o ich życie i zdrowie nie może zostać potraktowane jako uzasadniające istnienie interesu prawnego gminy. Interes ten bowiem musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli podmiot ten jako mieszkaniec danego terenu współtworzy wspólnotę samorządową. Interesu prawnego Gminy można natomiast poszukiwać w prawie materialnym jakim jest prawo własności. Samo posiadanie interesu prawnego nie jest jednak wystarczającą przesłanką do skutecznego wniesienia skargi, czyli jej merytorycznego rozpoznania. Koniecznym jest wykazanie, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Skarżąca uzasadniając legitymację do złożenia skargi wywodzi, że jest właścicielem działek położonych w obszarze ograniczonego użytkowania. Nie wskazuje jednak jakie są to konkretnie działki, gdzie położone i w jaki sposób zapisy rozporządzenia naruszają jej uprawnienia właścicielskie. Poprzestaje jedynie na stwierdzeniu, że naruszone zostają jej prawa właścicielskie poprzez spadek wartości rynkowej nieruchomości stanowiących własność Gminy. Ten argument jednak może wskazywać na ewentualne naruszenie interesu faktycznego, który to nie jest chroniony omawianą normą prawa. W ocenie Sądu fakt, że dana nieruchomość stanowiąca własność Gminy objęta zostaje rozporządzeniem wprowadzającym pewne ograniczenie w inwestowaniu samo w sobie nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia podjętym aktem interesu prawnego właściciela. Koniecznym jest wskazanie, który zapis kwestionowanego rozporządzenia spowoduje to naruszenie. Z treści skargi wynika, że można uznać, iż kwestionowany jest zapis § 4 rozporządzenia wskazujący na zakazy dotyczące przeznaczania nowych terenów pod szpitale, domy opieki, zabudowę związaną ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, a także pod zabudowę mieszkaniową. Niewątpliwie wszelkie zakazy wpływają na wykonywanie uprawnień właścicielskich, niemniej jednak nie można wywodzić, że sam w sobie zakaz stanowi naruszenie interesu prawnego. Strona bowiem musi twierdzić, że konkretnego rodzaju ograniczenie lub zakaz będzie uniemożliwiał lub ograniczał jej prawo jako właściciela danych działek, czyli w tym wypadku inwestycje z zakresu ochrony zdrowia, szkolnictwa czy też budownictwa gminnego, bo tegoż rodzaju dziedzin dotyczą zakazy. Tego rodzaju zaś stwierdzenia nie padły, co w ocenie Sądu wskazuje, że skarżący nie wykazał, aby nastąpiło wskutek wydania rozporządzenia naruszenie jego interesu prawnego. Niemniej jednak kwestia owego naruszenia pozostaje ocenna i mając powyższe na uwadze Sąd dokonał analizy zaskarżonego rozporządzenia przy przyjęciu tezy, że jednak interes ten został naruszony pomimo, iż wykazanie owej przesłanki przez skarżącego budziło duże wątpliwości. Naruszenie interesu lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Należy przypomnieć, że kwestia ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, a to w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2004r. (sygn. akt IV S.A. 3063/03) i w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2004r. (sygn. akt OSK 1151/04). Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97). Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. W związku z powyższym Sąd rozpatrując sprawę na obecnym etapie zobowiązany był w pierwszej kolejności do zbadania czy zaskarżone rozporządzenie uwzględnia wszystkie wskazówki zawarte w powołanych wyrokach, a także czy przyjęte w nim zapisy zgodne są z oceną prawną tamże wyrażoną. Przede wszystkim zostały sporządzone mapy jako załączniki graficzne do rozporządzenia określające wyraźnie przebieg granic obszaru ograniczonego użytkowania. Skala, w jakiej zostały sporządzone te dokumenty pozwala na określenie położenia wszystkich działek objętych obszarem. Przebieg granic obszaru został ustalony wzdłuż izofon określających poziom hałasu, zgodnie ze stanowiskiem WSA zawartym w wyroku z dnia 31 marca 2004r., który stwierdził, że przebieg granic obszaru w liniach rozgraniczających ulic powoduje, że o prawach i obowiązkach właścicieli przesądza układ ulic, a nie rzeczywiste uciążliwości [...]. Tym samym zarzut, iż granice winny zostać przeprowadzone wzdłuż granic działek ewidencyjnych jest bezzasadny, skoro sąd administracyjny poprzednio rozpoznając skargę wypowiedział się za koncepcją poprowadzenia granic obszaru zgodnie z przebiegiem linii oddziaływania hałasu mającego źródło w funkcjonowaniu [...]. Kwestia rozbieżności pomiędzy granicami obszaru ograniczonego użytkowania określonymi na mapach, a granicami ustalonymi w oparciu o opis wynikający z załącznika nr 2 do rozporządzenia została wyjaśniona w odpowiedzi na skargę. Otóż omyłkowo określone współrzędne zostały sprostowane rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. Wobec powyższego nie można uznać, aby zarzut powyższy mógł być zasadny. Nie może także skutkować stwierdzeniem nieważności rozporządzenia zarzut, że część z działek objętych obszarem ograniczonego użytkowania, a leżąca w granicach gminy M., nie została wymieniona w załączniku nr 6 do rozporządzenia. Otóż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Naruszenie owo musi mieć swoje źródło w prawie materialnym jakim jest prawo własności. Tymczasem działki wskazane w skardze nie stanowią własności Gminy M., co zostało przyznane na rozprawie przed sądem administracyjnym. Wobec braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, nawet wadliwy w podnoszonym zakresie akt nie może zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Zaskarżeniu bowiem w trybie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie podlegają akty prawa miejscowego niezgodne z prawem i jednocześnie godzące w sferę prawną skarżącego - wywołujące negatywne dla niego konsekwencje w postaci np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia. Dla powodzenia skargi nie wystarczy wykazanie obiektywnej "nielegalności" zaskarżonej uchwały. Konieczne jest także udowodnienie, że łączy się z tym naruszenie sfery prawnej skarżącego rozumianej jako jego prawa i obowiązki oparte na prawie powszechnie obowiązującym. Zarzut, że treść rozporządzenia poprzez użycie niezdefiniowanych w aktach prawnych pojęć, nie pozwala w sposób jednoznaczny określić ograniczeń wprowadzonych na obszarze ograniczonego użytkowania, w ocenie Sądu, należy uznać za bezzasadny. Przede wszystkim nie każde pojęcie prawnicze a zatem zawarte w ustawie, wymaga zdefiniowania. Istotne jest aby język aktu normatywnego był zrozumiały dla adresata, a ewentualne wątpliwości interpretacyjne zawsze mogą powstać. Wątpliwości co do wykładni aktu prawnego nie mogą być poczytane jako niezgodność z prawem uzasadniająca stwierdzenie jego nieważności. Skarżący twierdzi, że rozporządzenie nie określa sposobu korzystania z terenu, a postanowienie takie zgodnie z art. 136 ust. 3a ustawy Prawo ochrony środowiska winno znaleźć się. Nie sposób oczywiście polemizować z treścią powołanego przepisu, bo jest ona jednoznaczna. Niemniej jednak ów zapis nie oznacza, że rozporządzenie ma zawierać odrębny paragraf wskazujący sposób korzystania z terenów. Wydaje się, że zasadnym jest zastosowanie wykładni celowościowej powołanego art. 136 ust. 3a ustawy Prawo ochrony środowiska i stwierdzenie, że sposób korzystania z terenu pozostaje taki sam jak dotychczas z modyfikacją o wymienione w rozporządzeniu ograniczenia. W ocenie Sądu bowiem nie ma możliwości enumeratywnego wyliczenia wszystkich możliwości korzystania z terenu o tak różnorodnych funkcjach, jakim jest obszar oddziaływania [...]. Zatem sposób korzystania z terenu opisują w pośredni sposób ograniczenia i zakazy zawarte w rozporządzeniu. Kwestia wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości została wyjaśniona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2004r. Otóż NSA stwierdził, że do kompetencji sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym należy ocena, którego podmiotu działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. Kwestia dotycząca ustalenia takiego podmiotu wiąże się z ustaleniem legitymacji biernej w postępowaniu cywilnym i z tego względu nie należy do sfery podlegającej regulacji w drodze rozporządzenia wojewody, mającego upoważnienie jedynie do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 prawa ochrony środowiska. Związanie zarówno Wojewody, jak również orzekającego obecnie Sądu zaprezentowanym wyżej poglądem prawnym powoduje, że zajęcie odmiennego stanowiska jest niedopuszczalne. Nie narusza zatem prawa brak wskazania w treści zaskarżonego rozporządzenia podmiotu, który staje się zobowiązanym do zrekompensowania skutków aktu prawnego ograniczającego wykonywanie prawa własności. Pozostaje do rozważenia czy znajdujący się w aktach przegląd ekologiczny wraz z raportem jako jego integralną częścią stanowił wystarczający i właściwy dokument do wydania rozporządzenia. Trafnie bowiem skarżący wskazuje, że norma prawna wymienia dokumenty, które mogą stanowić podstawę ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, a jednocześnie z wniosków stamtąd płynących wynikać musi, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem obiektu. Funkcje i cele tych dokumentów są zaś odmienne. O ile przegląd ekologiczny sporządzany jest dla istniejącego i działającego przedsięwzięcia, o tyle raport sporządzany w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dotyczy planowanego dopiero w przyszłości obiektu. Co do zasady stanowisko skarżącego należy uznać za trafne, jednakże w tej konkretnej sytuacji nie zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w ramach to którego jest sporządzany raport. Tym samym nie można uznać, że raport mógłby stanowić podstawę ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy rozbudowa [...] polegająca na modernizacji [...] wpływa na zasięg oddziaływania istniejącego [...].Dokumenty, stanowiące podstawę ustanowienia obszaru, nazwane przeglądem i w jego ramach sporządzonym raportem, w istocie muszą spełniać analogiczne wymagania. Informacje bowiem, jakie powinien zawierać przegląd ekologiczny przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, są analogiczne do tych, jakie ma zawierać raport opracowany na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach środowiskowych. Ze względu na specyfikę przedsięwzięcia jakim jest [...] w W. na obecnym etapie rozwoju, nie byłoby możliwe opracowanie obszaru ograniczonego użytkowania jedynie w oparciu o istniejący zasięg oddziaływania [...], bez uwzględnienia rozwoju [...] w związku z rozbudową. Przy czym ta rozbudowa służy głównie rozładowaniu istniejącego ruchu, oczywiście z dalszą perspektywą jego rozwoju. Nie stoi zatem na przeszkodzie, w związku z planowanym rozwojem [...] opracowanie w przyszłości nowego przeglądu ekologicznego celem ewentualnej zmiany granic obszaru ograniczonego użytkowania, ustalonych zaskarżonym rozporządzeniem. zmiany granic obszaru ograniczonego użytkowania, ustalonych zaskarżonym rozporządzeniem. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozporządzenie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.