II OSK 1359/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 4 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 372/08 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 372/08, oddalił skargę J. N. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], którym organ ten utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Minister Środowiska na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia 29 marca 2007 r., znak B-51-112-WW/07 w sprawie uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wielka Wieś. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 880 ze zm.) nie przewiduje możliwości skarżenia czynności organu planistycznego oraz organów uzgadniających z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Przedmiotem skargi może być jedynie kończąca proces planistyczny uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie do skarżenia postanowień uzgadniających przysługuje gminom, gdyż ustalenia te będą dla nich wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie uzgadniające dotyczy ich praw i obowiązków, a samo uzgodnienie stanowi wyraz władczej ingerencji w sferę samodzielności planistycznej gminy. J. N. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła: a) naruszenia art. 157 § 3 k.p.a. i orzeczenie w formie nieznanej ustawie w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, b) naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym w związku z art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 106 w związku z art. 126 w związku z art. 157 § 3 k.p.a. Zdaniem odwołującej się zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień nie stosuje się przepisu art. 157 § 3 k.p.a., na który powołuje się Minister Środowiska w podstawie prawnej. Brak jest podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, skoro ustawa przewiduje w tym zakresie decyzję. Katalog z art. 126 k.p.a. należy uznać za zamknięty. Uzgodnienie projektu studium następuje w trybie art. 106 k.p.a. (art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ten przepis wyznacza formę uzgodnienia i zakres postępowania (ustawa wyraźnie stanowi o trybie, a nie o formie). A zatem organ uzgadniający wydaje postanowienie, na które przysługuje zażalenie, zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. W konsekwencji możliwe jest w ocenie skarżącej również stwierdzenie nieważności takiego postanowienia. Zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się art. 156-159 k.p.a. Odwołująca się podniosła, że w ustawie brak jest przepisu zawężającego krąg stron, zatem konieczne jest zastosowanie art. 28 k.p.a. Ustawa stanowi o trybie art. 106 k.p.a. ze wszystkimi tego konsekwencjami. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 13 sierpnia 2007 r. stwierdzając w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 156 - 159 tej ustawy, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 157 § 1 i art. 158, wydaje się postanowienie. Organ podniósł, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego (art. 156 k.p.a.) może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu w sprawie postępowania nadzorczego określonego w art. 157 k.p.a. Stwierdzenie nieważności postanowienia możliwe jest po przeprowadzeniu postępowania, w trakcie którego bada się czy jest ono obciążone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli więc w świetle obowiązujących przepisów możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 157 § 2 k.p.a.), to zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a., organ może również odmówić wszczęcia postępowania w tej sprawie. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy od uprzedniej kontroli, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezzasadnie zarzucono naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. i niewłaściwe jego przywołanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia. Przepis art. 126 k.p.a. należy odnosić do całości art. 157 k.p.a. W ocenie Ministra opracowanie studium jest częścią aktu planistycznego, który prowadzi do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na mocy art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, należy więc w ocenie organu naczelnego przyjąć, że uzgodnienie jego projektu, jak również studium jako jego nieodłącznej części, jest wewnętrzną czynnością procesu legislacyjnego, zmierzającego do uchwalenia prawa powszechnie obowiązującego. Z uwagi na zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i gwarantowaną normami konstytucyjnymi i ustawowymi jej sądową ochronę, gminie przysługuje prawo do zaskarżenia takiego aktu nadzoru do sądu administracyjnego. Prawo do skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie przysługuje natomiast mieszkańcom jednostki samorządu terytorialnego, a więc także właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym procedurą planistyczną. Za zasadne Minister uznał stwierdzenie skarżącej, że możliwe jest złożenie zażalenia na postanowienie Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego uzgadniające projekt studium Gminy Wielka Wieś, a tym samym możliwe jest stwierdzenie jego nieważności, jednakże niezasadny jest jego zdaniem wniosek skarżącej w tej sprawie, gdyż nie posiada ona legitymacji, by skutecznie wnieść zażalenie, a tym samym wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. N. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 5 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 372/08, wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania. Zgodnie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. W tej sytuacji organ nie naruszył prawa wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, zatem nie można podzielić stanowiska skarżącej, że działanie podjęte przez Ministra Środowiska było nieuprawnione co do formy. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć sytuację, gdy wniosek został wniesiony przez podmiot, któremu w postępowaniu zwykłym nie przysługiwał przymiot strony, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Postanowienie Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia 29 marca 2007 r. zostało wydane na wniosek Wójta Gminy Wielka Wieś i dotyczyło uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś w części dotyczącej Ojcowskiego Parku Narodowego i jego otuliny. Było to zatem postanowienie uzgodnieniowe, wynikające z treści art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), który stanowi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Z kolei postępowanie w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawarte w art. 24 ust. 1 tej ustawy odesłanie do art. 106 k.p.a. oznacza, iż jest ono dokonywane w trybie tego artykułu, jednakże z wąskim zakreśleniem stron. Postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. W związku z powyższym organy słusznie uznały, że w przypadku, gdy dane postanowienie nie może być skutecznie zaskarżone przez inny podmiot niż wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego wniosek dokonywane jest uzgodnienie, to nie można, na wniosek innego podmiotu niż wymieniony, badać jego legalności w trybie postępowania nadzwyczajnego, tj. stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. W procedurze uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawane za strony ani właściciele, ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem. Przedmiotem skargi może być jedynie uchwała kończąca proces planistyczny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z treści art. 11 pkt 10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości na terenie objętym planem mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium i w ten sposób wpływać na ostateczny kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 372/08, J. N. wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisu prawa procesowego - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., co nie tylko mogło mieć, ale w rzeczywistości miało, wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie przepisu prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 157 § 3 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, 3) naruszenie przepisu prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 106 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd naruszył art. 157 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przypadku wydania rozstrzygnięcia mającego za przedmiot postanowienie, należy stosować go w związku z przepisem art. 126 k.p.a. i zamiast decyzji wydać postanowienie. Nie można czynić z opinii prezentowanych w piśmiennictwie uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie sądowoadministracyjnej, ponieważ stanowiłoby to naruszenie art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zakresie, w jakim przepis ten wyznacza kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Sąd I instancji naruszył art. 106 k.p.a. a także art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, przez stwierdzenie, że art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o wąskim zakreśleniu stron. Żaden przepis ustawy planistycznej nie stanowi wprost, kto jest stroną procedury uchwalania studium, wobec czego posłużyć się należy kryterium interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. Interes taki przysługuje właścicielowi nieruchomości objętej uchwałą, która jest przedmiotem uzgodnienia, a wynika on z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma żadnego znaczenia, że "postępowanie planistyczne" nie jest postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wystarczy, że w jego wyniku może dojść do ograniczenia prawa własności. Z niczego również nie wynika postulat "wąskiego zakreślenia stron" Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie ma też usprawiedliwionych podstaw, bowiem zarzuty w niej zawarte nie znajdują odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym. Postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego, a nie odmówiono stwierdzenia nieważności tego postanowienia, tak jak to napisano w pierwszym zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej. Pomiędzy tymi dwoma rozstrzygnięciami jest zasadnicza różnica, gdyż odmowa wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem procesowym a odmowa stwierdzenia nieważności jest rozstrzygnięciem merytorycznym. Pogląd, że w niniejszej sprawie został naruszony przepis art. 157 § 2 k.p.a. w związku z brzmieniem art. 126 k.p.a. nie jest trafny, gdyż jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie błędne jest w art. 126 k.p.a. odesłanie do art. 157 § 1 k.p.a., powinien być tam powołany § 3 tego przepisu (patrz: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7 wyd., Warszawa 2005, s. 752). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uzgadnianie projektu studium jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w przeciwieństwie do studium, jest aktem prawa miejscowego. Procedurę planistyczną w gminie regulują przepisy rozdziału 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych np. art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w sprawach regulowanych przepisami rozdziału 2 ww. ustawy, gdyż nie są to sprawy, o których mowa w art. 1 k.p.a. Nie można więc interesu prawnego strony wyprowadzać z brzmienia art. 28 k.p.a., bowiem żaden przepis prawa materialnego nie jest źródłem takiego interesu w procedurze planistycznej, również i z przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika to. Fakt, że na terenie objętym studium przysługuje komuś prawo własności nieruchomości, nie oznacza jeszcze, że jest to interes prawny, który jest chroniony określonymi środkami prawnymi, przysługującymi właścicielowi w procedurze planistycznej. Tym samym ustawodawca na poszczególnych etapach przygotowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właścicieli nieruchomości położonych na tym terenie, nie uczynił stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie można więc w oparciu o art. 106 § 5 k.p.a. wywodzić prawa do wniesienia zażalenia dla skarżącej, która nie była stroną w tym postępowaniu uzgodnieniowym. Obowiązek uzgodnienia projektu studium uwarunkowań wynika z przepisów art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. i z żadnego z tych aktów nie wynika, aby właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym projektem studium mieli przymiot strony w tym postępowaniu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże tylko organy gminy, a nie jej mieszkańców, czy też inne podmioty legitymujące się prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym studium. Tym samym studium zaliczane jest do aktów kierownictwa wewnętrznego (K. Świderski, Uwagi na temat prawnych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego przez gminę, "Casus" 2006, nr 41, s. 22; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 46/06; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, niepubl.). Prawo składania wniosków, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też uwag, o których mowa w pkt 11 tego przepisu, nie jest oparte na interesie prawnym wnoszących, ani też przez ten fakt nie uzyskują przymiotu strony w tym postępowaniu, co jednoznacznie wynika też z art. 7 ww. ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok, w tym również jego uzasadnienie, odpowiada prawu i wyrokiem tym nie został naruszony żaden z przepisów wymienionych w petitum skargi kasacyjnej. Przywołane w skardze kasacyjnej postanowienie NSA z dnia 27 maja 2008 r. dotyczyło innej sytuacji niż niniejsza sprawa. Prawdą jest, że stroną postępowania incydentalnego prowadzonego w trybie art. 106 k.p.a. jest strona postępowania głównego, jednak ze stwierdzenia tego nie wynika nic dla rozpoznawanej sprawy, bowiem skarżąca nigdy nie była stroną postępowania głównego, jakim w tym przypadku było sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.