II OSK 484/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 912/06 w sprawie ze skargi K. W., A. D. A. i W. A. W. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości II OSK 484 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W., A. D. A. i W. A. W., uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...], którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. B. pozwolenia na budowę stacji dystrybucji gazu płynnego propan - butan na działce nr ewid. [...] położonej w D. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie "art. 138 § 2 kpa" Wojewoda L. po rozpatrzeniu odwołania K. i W. W. "utrzymano w mocy" decyzję Starosty K. z dnia [...]. Starosta K. w swej decyzji z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji dystrybucji gazu, składającej się m.in. z budynku dla potrzeb obsługi stacji, dwóch zbiorników naziemnych gazu o pojemności 4850 dm3 każdy, dystrybutora, zadaszenia nad dystrybutorem, muru oddzielenia przeciwpożarowego oraz przyłączy: kanalizacji sanitarnej, wodociągowego, elektrycznego (kablowego) na działce ewid. nr [...] w D. Organ wskazał też, iż w zatwierdzonym projekcie budowlanym przyjęto, iż sposób napełniania zbiorników gazem będzie następował z drogi gminnej na działce nr ewid. [...] i zostało to zaakceptowane jako zgodne z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Wojewoda L. rozpatrując wniesione od powyższej decyzji odwołanie właścicieli działek nr [...] i [...] K. i W. W. stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu odwoławczego inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz.[...]), a także przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej (Dz. U. Nr 98, poz.1067 ze zm.). Projekt budowlany został wykonany przez projektantów posiadających właściwe uprawnienia budowlane, a inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wymagane opinie i uzgodnienia. W ocenie Wojewody nie istnieje zagrożenie dla działek sąsiednich wybuchem gazu: działka skarżących nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na której zaprojektowana jest stacja paliw, bowiem oddzielona jest ona działką nr [...] będącą własnością Gminy D., a budynek mieszkalny skarżących oddalony jest o ok. 40 m od granicy działki nr [...], zaś od urządzeń stacji, tj. zbiorników i stanowiska tankowania na odległość ok. 60m. Odległości te są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, które wymagają zachowania odległości min. 30m od budynków mieszkalnych. Zdaniem organu nie ma również podstaw, by kwestionować sposób napełniania zbiorników, uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń pożarowych. Organ podkreślił, że przepisy techniczne nie określają maksymalnych dopuszczalnych odległości stanowisk przeładunkowych od zbiorników paliwa, a jedynie odległości minimalne zbiorników gazu płynnego od stanowiska przeładunkowego cystern samochodowych (§92). Rozładunek gazu będzie odbywał się na działce nr [...] lub [...] w odległości min. 20 m od budynku mieszkalnego skarżących, a zatem nie stworzy zagrożenia wybuchem. Poza tym zgodnie z przepisami tego rozporządzenia promień strefy zagrożenia wybuchem przy stanowisku opróżniania autocysterny z gazem płynnym wynosi tylko 1,5m od przyłącza napełniania albo opróżniania cysterny. W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego nie potwierdził się też zarzut skarżących o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 1b i pkt 1c Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody projektowana inwestycja nie zmieni także warunków użytkowania działki nr [...], która z trzech stron przylega do dróg i parkingu; dojazd do stacji będzie się odbywał po istniejącej drodze - dojeździe do parkingu gminnego, nie spowoduje więc ograniczeń w dostępie do nieruchomości i możliwości parkowania w jej obrębie. Organ odwoławczy stwierdził również, że przy wydaniu decyzji przez Starostę nie zostały naruszone przepisy postępowania, bowiem strony były zawiadomione o postępowaniu i otrzymały wydawane w jego toku orzeczenia, a zatem miały możliwość składania wniosków dowodowych, wyjaśnień i środków odwoławczych. Skargę do Sądu Administracyjnego wnieśli K. i W. W., domagając się uchylenia decyzji organów administracyjnych obu instancji. Skarżący zarzucili, że organy administracyjne nie zbadały czy projektowana inwestycja, zlokalizowana w strefie budownictwa mieszkaniowego nie spowoduje zagrożenia dla życia i zdrowia właścicieli sąsiednich nieruchomości, a ich szczególne obawy budzi projektowany sposób napełniania zbiorników, które ma się odbywać na drodze gminnej nr [...], graniczącej od strony zachodniej z działką skarżących, przy użyciu co najmniej trzech połączonych ze sobą przewodów rozładowczych o dł. ok. 30m każdy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż "w sprawie nie wyjaśniono w sposób ustalony prawem wszystkich zagadnień". Przede wszystkim nie wyjaśniono kwestii ochrony interesów skarżących w świetle art. 5 ust.1 pkt 1b Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji obu instancji brak jest też rozważań, czy i w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na bezpieczeństwo skarżących. Nadto Sąd stwierdził, iż przedmiotowa stacja znajduje się w środku miejscowości, a teren gdzie jest ona usytuowana ma charakter "niecki" (obniżenie), stąd powstaną problemy hałasu i kwestia ochrony powietrza, wody i gleby. Z tego względu organy administracyjne powinny przeprowadzić określone badanie ochrony ekologicznej w związku z ukształtowaniem terenu. Sąd wskazał również na konieczność ustosunkowania się przez organ do zarzutów odwołania, co do kwestii dojazdu do terenu stacji. Wskazując na przedstawione wyżej okoliczności Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż "..uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270)". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda L., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1. naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. w związku z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej zwanej p.p.s.a.); 2. naruszenia przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak przytoczenia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jak również brak wskazań co do dalszego postępowania, a uzasadnienie wyroku nie zawiera wskazania jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a w związku z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazując na powyższe zarzuty składający kasację Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych. W motywach kasacji wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok wskazał tylko art. 5 ust. 1 pkt l b ustawy Prawo budowlane jako normę, którą organ naruszył. Tymczasem przepis ten ma charakter klauzuli generalnej, a naruszenia żadnego przepisu z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063), który to akt określa normy techniczno - budowlane dla stacji gazu płynnego, czyli zamierzenia inwestora w przedmiotowej sprawie, nie wskazano. Zdaniem autora kasacji twierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku, iż inwestycja narazi bezpieczeństwo pożarowe obiektu i sąsiedztwa są gołosłowne i pozbawione podstaw prawnych. Natomiast twierdzenia, iż zostały naruszone przepisy dotyczące poziomu hałasu, ochrony powietrza, wody i gleby oraz nie wyjaśniono kwestii dojazdu do nieruchomości na której ma być wzniesiona inwestycja nie zostały w ogóle uzasadnione. Nie wiadomo na czym polegało nie wyjaśnienie sprawy przez organ administracji w tym zakresie, gdyż nie wskazano okoliczności budzących wątpliwości ani nie wskazano przepisów prawa, które przy wyjaśnianiu ewentualnych okoliczności należało wziąć pod uwagę. Wnoszący kasację organ wskazał, iż fakt naruszenia przepisów prawa materialnego powinien być wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a brak ten narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., co w konsekwencji uniemożliwia wywiązanie się organu administracji publicznej z obowiązku o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną organ odwoławczy postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowego t.j. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, poprzez niewskazanie w uzasadnianiu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak wskazań co do dalszego postępowania. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji jako podstawę swego wyroku wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo, że wcześniej jedynym powołanym przez ten Sąd przepisem, którego uchybienia się dopatrzył był art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, a więc norma prawa materialnego. Wskazując jako podstawę swego wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Sąd pierwszej instancji nie przytoczył żadnego przepisu prawa procesowego, któremu uchybił organ odwoławczy. Tymczasem w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na decyzję ... uchyla decyzję ... w całości ...jeżeli stwierdzi ... inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wprawdzie wadliwie, a faktycznie oparł swe rozstrzygnięcie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., bowiem w zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na potrzebę przeprowadzenia "powtórnego postępowania dowodowego". Trafnie przy tym wskazano w wywodach kasacji, iż zakresu tego postępowania dowodowego nie określono, a w szczególności nie wskazano norm prawnych uzasadniających podjęcie czynności dowodowych przez organ. W konsekwencji więc nie można przyjąć, aby przytoczona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawa prawna wynikała tylko z oczywistej omyłki w uzasadnieniu wyroku co do numeru przepisu prawnego, w tym bowiem wypadku nie stanowiłoby to istotnego naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi, jeśli uwzględni się z jednej strony lakoniczność uzasadnienia Sądu, z drugiej zaś jeśli mieć na uwadze przedmiot sprawy, treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i zarzuty skarżących. Trafnie też wskazał autor skargi kasacyjnej, iż w zaskarżonym wyroku brak jest wytycznych co do dalszego postępowania. A wymóg taki wyraźnie wynika z treści przepisu art. 141 § 4 zdanie ostatnie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Można wprawdzie dywagować, czy w przypadku, gdy w treści uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wyczerpująco wskazał przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, konieczne są wskazania co do dalszego toku postępowania, to jednak treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, iż wskazania takie są niezbędne, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie na pewno nie można stwierdzić, aby ocenę kontrolowanej decyzji przeprowadzono wyczerpująco. Wobec dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być wątpliwości interpretacyjnych. Wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji niezbędne, a ich brak stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Pogląd taki znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny ( por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 2033/04). Zauważyć też należy, iż zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzję organu odwoławczego mimo, że w uzasadnieniu tegoż wyroku stwierdzono, iż uchyla się decyzję "organów administracji obu instancji". Z kolei organ odwoławczy jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazał wprawdzie art. 138 § 2 k.p.a. mimo, że utrzymał decyzję Starosty w mocy. Takie wadliwe przytoczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu jego treści jest niewątpliwie oczywistą omyłką nie mającą wpływu na samą treść decyzji kontrolowanej przez Sąd. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie t.j. art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) to stwierdzić trzeba, iż przytoczone wyżej uchybienia w zakresie sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku i niepełne przedstawienie stanu faktycznego sprawy, czynią przedwczesnym odniesienie się do prawidłowości w zakresie zastosowanych norm prawa materialnego. Koniecznym jest podkreślenie, iż sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przesądzenie zasadności decyzji organu odwoławczego, bowiem w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nie można wykluczyć, iż Sąd pierwszej instancji uzna za konieczne przy powołaniu się na stosowne normy prawne uwzględnienie wniesionej skargi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd pierwszej instancji poddając ocenie kontrolowaną decyzję winien mieć na względzie uwagi wyżej przytoczone, ale także winien uwzględnić normy prawne stanowiące podstawę prawną wydania decyzji kontrolowanej oraz stanowisko organu odwoławczego zawarte w jego wcześniejszych decyzjach. Wobec naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił, a sprawę przekazał Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.