II OSK 1257/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 132/08 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r., sygnatura akt II SA/Ke 132/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi ZM na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie, na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nakazał BŁ rozbiórkę samowolnie wybudowanej drewnianej ubikacji usytuowanej na działce nr [...] w O, gmina K. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w wyniku oględzin stwierdzono, iż w granicy przedmiotowej nieruchomości z nieruchomością sąsiednią posadowiony jest drewniany ustęp o wymiarach 1 x 1,35 x 2 m, o jednospadowym daszku, pokrytym płytą eternitową. Właścicielem działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] jest BŁ, który do protokołu oględzin oświadczył, iż wybudował przedmiotowy ustęp w lipcu 2007 r. - w miejsce starego, nie posiadając pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Organ I instancji wskazał, iż przedmiotowy obiekt nie odpowiada wymogom § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie posiada bowiem szczelnego dołu ustępowego i usytuowany jest w linii granicznej pomiędzy działkami. W celu doprowadzenia ustępu do stanu zgodnego z prawem należałoby wykonać szczelny dół ustępowy w odległości 2 m od granicy działki, co sprowadzałoby się do wykonania nowego ustępu od podstaw. W niniejszej sprawie nie ma także, zdaniem organu, podstaw do legalizacji przedmiotowej samowoli. Na skutek odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowania organu I instancji, wskazując, iż przedmiotowy ustęp w istocie stanowi drewnianą konstrukcję naziemną i dół będący zagłębieniem w ziemi bez jakichkolwiek murowanych czy betonowych ścian, twardego dna czy też przekrycia. W świetle takich ustaleń przedmiotowy dół nie podlega regulacjom ustawy Prawo budowlane, nie można go bowiem uznać ani za obiekt budowlany, ani za budowlę, jak również za urządzenie budowlane w myśl art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego nie mogą orzekać o nakazie jego rozbiórki. Z kolei § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. dotyczy odległości pokryw i wylotów wentylacji z dołów ustępowych nieskanalizowanych, posiadających szczelne dno, ściany i przekrycie. Skoro przedmiotowy dół nie posiada ścian, dna oraz przekrycia to powołany przepis nie znajduje zastosowania do wykonanego w gruncie dołu. Brak jest także możliwości uznania wykonanej drewnianej budki za obiekt budowlany czy też urządzenie towarzyszące, a w konsekwencji orzekania w stosunku do takiego obiektu w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniósł ZM. Skarżący wskazał ogólnie, iż rozstrzygnięcie to jest dla niego krzywdzące. Podniósł także, iż przed datą postawienia spornego ustępu na działce nr [...] nie istniał żaden podobny obiekt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, a nadto naruszenia przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., i art.105 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki przyjął w motywach wyroku, że drewniana ubikacja została postawiona przy granicy z działką nr [...] w lipcu 2007 r. bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a zatem sporny obiekt uznać należy za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 3 ustawy, biorąc pod uwagę cechy konstrukcyjne, przeznaczenie i funkcję jaką spełnia. Jest on bowiem konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość pozwalającą uznać, że obiekt ten odpowiada ogólnym cechom budowli. Sąd Wojewódzki dalej wskazał, że jak wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, ubikacje zaś nie zostały wymienione w art. 29 i 30 cyt. ustawy, które zawierają zamknięty katalog obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagających dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, wobec czego na budowę przedmiotowego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego BŁ nie posiadał, a zatem realizacja tego obiektu, bez uzyskania pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, do której zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 ustawy. Sąd wskazał również na gruncie rozpoznawanej sprawy, że takie usytuowanie obiektu, jak ustalone przez organy obu instancji, narusza przepisy cyt. rozporządzenia w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do § 36 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej powinny wynosić co najmniej od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m. Z kolei stosownie do § 35 cyt. rozporządzenia, doły ustępów nieskanalizowanych powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu. Okoliczność, iż dany obiekt nie spełnia wymogów § 35 nie oznacza, iż nie mają do niego zastosowania warunki techniczne, wymienione w § 36 tego rozporządzenia. Skoro zakazane jest realizowanie ww. obiektów z naruszeniem cyt. § 36, to tym bardziej niedopuszczalna jest ich budowa wbrew dyspozycji nie tylko § 36, ale i § 35 ww. rozporządzenia, brak jest bowiem racjonalnych powodów, dla których doły ustępów nieskanalizowanych, niespełniające wymagań o jakich mowa w § 35, mogłyby być posadowione w odległościach innych niż te, które wynikają z § 36 rozporządzenia. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane oraz § 35 i § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegającego na przyjęciu, że dół na nieczystości będący zagłębieniem w ziemi (bez twardego dna ścian oraz przekrycia) i drewniana konstrukcja o wymiarach 1x1,35 m o wysokości 2 m jest budowlą, do którego znajdują zastosowanie przepisy prawa budowlanego i § 35 i 36 ww. rozporządzenia. W uzasadnieniu wskazał, że definicji budowli nie odpowiada będący przedmiotem sprawy wykopany bezpośrednio na gruncie mały dół bez umocnień ścian i dna nad którym osadzona jest ruchoma drewniana konstrukcja o wymiarach 1x1,35 x 2m. Podniósł, że nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa budowlanego sytuacja by niewielki dół będący w istocie sztucznym zagłębieniem w ziemi wykonanym bez żadnych umocnień był budowlą podlegającą rygorom prawa budowlanego. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007 r. ,sygn. akt. II OSK 1659/06, skarżący wywiódł, iż przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do sytuacji absurdalnych, kiedy to każde, nawet najmniejsze sztucznie wykonane zagłębienie w ziemi, czyli także mały dołek, do którego wylewano ścieki domowe byłby zbiornikiem według prawa budowlanego i podlegałby jego rygorom. Skarżący wskazał, że niewątpliwie wprowadzanie do przedmiotowego dołu ścieków i różnego rodzaju substancji zanieczyszczających ziemię skutkuje naruszeniem przepisów prawa wodnego, prawa ochrony środowiska czy wymogów sanitarnych, to jednak organy nadzoru budowlanego nie mogą orzekać o nakazie jego rozbiórki. Skoro przedmiotowy dół nie posiada ścian, dna oraz przekrycia, brak jest również możliwości uznania wykonanej drewnianej budki za obiekt budowlany, czy nawet urządzenie towarzyszące i związku z tym orzekania co do takiego obiektu w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Drewniana budka stanowi bowiem jedynie osłonę i nie można takiej osłony utożsamiać z obiektem budowlanym. Przedmiotowy dół nie spełnia kryteriów określonych w przepisach prawa budowlanego, bowiem nie użyto do jego utworzenia żadnych materiałów, nie ma ścian, dna, przekrycia z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenia wyprowadzonego ponad poziom, które uzasadniałoby zakwalifikowanie tej budowli jako dołu ustępu nieskanalizowanego. W ocenie skarżącego efektem błędnej subsumcji przepisu jest niczym nieuzasadnione rozszerzenie przedmiotowego zakresu stosowania ustawy - Prawo budowlane do opisanego dołka w ziemi oraz budki drewnianej - osłony, przez błędną wykładnię przepisu, art. 3 pkt. 3 prawa budowlanego i § 35 i 36 ww. rozporządzenia, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Rozpatrując zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa budowlanego, a to art. 3 pkt. 3 tej ustawy, także § 35 i § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy stwierdzić, iż nie jest uzasadniony zarzut, sprowadzający się do tego, że przepisy Prawa budowlanego nie mają zastosowania do obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Mając na względzie stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki, to według art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. Przez budowlę, zgodnie z pkt 3 tego przepisu należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. W skardze kasacyjnej podniesiono, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt. II OSK 1659/06, iż w podobnej sprawie Sąd nie zaakceptował stanowiska, że niewielkie zagłębienie w ziemi (nie połączone z budynkiem mieszkalnym) służące wylewaniu ścieków domowych podlega rygorom Prawa budowlanego. Zauważyć jednak trzeba, że okoliczności, które brał pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w tamtej sprawie, były zgoła odmienne od rozpatrywanej obecnie. Chodziło tam rzeczywiście o zagłębienie w ziemi bez umocnionych ścian i dna (podobnie jak w sprawie rozpatrywanej), różnicuje je jednak zasadniczo funkcja przedmiotów spraw. O ile w tamtej sprawie fekalia były usuwane z budynku na gnojówkę, a dół służył innym celom, to w sprawie obecnie rozpatrywanej nie ma ani wątpliwości, ani sporu co do funkcji obiektu, służącego ustępowym celom sanitarnym, których parametry ściśle określane są w przepisach techniczno-budowlanych. Ustęp suchy składający się z w wykopanego w gruncie dołu bez umocnionych ścian i dna, nad którym osadzona jest drewniana konstrukcja, będący przedmiotem sprawy kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki, odpowiada definicji budowli ujętej w przepisach Prawa budowlanego. Obiekt ten nie odpowiada natomiast wymaganiom § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z tego powodu, iż nie posiada nieprzepuszczalnych ścian i dna dołu ustępowego, nie odpowiada też wymaganiom § 36 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, gdyż znajduje się w styczności z granicą działki. Zgodnie z tym ostatnim przepisem odległość w jakiej powinny znajdować się pokrywy i wyloty wentylacji dołów ustępów nieskanalizowanych powinna wynosić, w okolicznościach tej sprawy, nie mniej niż 2 m. To zaś, że dołu ustępowego będącego jedną z części ustępu, nie wyposażono w odpowiednie urządzenia wymienione w tym przepisie nie zmienia jego funkcji i przeznaczenia, a tym samym nie pozbawia go cech użytkowych obiektu budowlanego. Podobnie rodzaj materiału jak i sposób połączenia z gruntem drugiej części tego obiektu, tj. budki ustępowej pozwalał uznać cały obiekt za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki prawidłowo zatem wskazał w uzasadnieniu wyroku, że cechy konstrukcyjne, przeznaczenie i funkcja jaką spełnia przedmiotowy obiekt odpowiada cechom budowli, ustęp suchy, tj. konstrukcja drewniana (niezależnie od sposobu jej posadowienia na gruncie) wraz z dołem ustępowym jest obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę. Prawidłowo zauważył też Sąd Wojewódzki, że nie ma żadnych podstaw do oddzielnego rozpatrywania części tego obiektu, tj. dołu ustępowego i konstrukcji drewnianej, gdyż jak wynika to z przytoczonej wyżej definicji budowla tworzy całość techniczno-użytkową. Skutkiem powyższego nie można też zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia § 35 i § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z faktu bowiem niezgodnego z wymienionymi przepisami wykonania i usytuowania wymienionego ustępu, nie sposób wyprowadzić wniosku, że obiekt ten nie jest w rzeczywistości ustępem suchym, o którym mowa w ww. przepisach. Przeciwnie, jest takim obiektem, tyle że wybudowanym w warunkach samowoli, z nieposzanowaniem przepisów prawa budowlanego, zarówno co do wymaganych odległości od granic działki sąsiedniej, jak i warunków technicznych. Z wymienionych względów skargę kasacyjną należało zatem na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić.