II OSK 1233/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 26/08 w sprawie ze skargi M. B. oraz A. i K. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 roku utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] marca 2008 roku umarzającą postępowanie w sprawie samowolnego zamontowania instalacji grzewczej w budynku należącym do A. R. i A. R. położonym przy ulicy B. 22e w Ż. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. umorzył postępowanie w sprawie samowolnego zamontowania instalacji grzewczej w budynku przy ulicy B. 22e w Ż. Organ I instancji stwierdził, że zamontowana instalacja wykonana została prawidłowo i zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do podjęcia decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Nie zachodziła bowiem potrzeba nakazania rozbiórki, wykonania zmian lub przeróbek samowolnie wykonanej instalacji grzewczej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. B. oraz A. W. i K. W. Decyzją z dnia 20 listopada 2007 roku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji uznał za słuszne stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. Stwierdził także, że organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. B. oraz A. W. i Kr. W., domagając się jej uchylenia. W skardze wskazano, że A. R. udzielił organom fałszywej informacji o zaprzestaniu produkcji wafli. Ponadto stwierdzono, że przedmiotowa instalacji została wykonana bez uzyskania wymaganego prawem zezwolenia. Skarżący podnieśli także, że inwestorom nakazano dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej części budynku. Zdaniem skarżących, także część budynku, w której znajduje się kotłownia, instalacja grzewcza i kominy, stanowi samowolą budowlaną. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie . Wyrokiem z dnia 7 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał, że nie można stwierdzić iż postępowanie dotyczące samowolnie zamontowanej instalacji grzewczej w budynku przy ul. B. 22e w Ż. stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu I instancji, o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić w sytuacji braku sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 K.p.a., a organ w świetle ustaleń faktycznych i prawnych stwierdza, że nie dysponuje materialnoprawnymi podstawami do wydania władczego rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę. Ponadto Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie organy powinny były przeprowadzić postępowanie w trybie określonym przez art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu niewłaściwe było zastosowanie w sprawie trybu postępowania z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania dotyczącego wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Umożliwia on organom wykonywanie ich ustawowych zadań, określonych przepisami ustawy Prawo budowlane, w celu uzyskania odpowiednich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego. Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie utożsamiły wykonanie robót budowlanych w postaci wykonanej samowolnie instalacji grzewczej z wystąpieniem uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Od powyższego wyroku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o oddalenie skarg oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego tj. art. 151 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezgodne z okolicznościami sprawy stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania uzasadniającego uchylenie decyzji oraz naruszenie art. 141 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i wadliwe wskazania co do dalszego trybu postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zgodnie z art. 105 K.p.a. postępowanie powinno zostać umorzone, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Za bezprzedmiotowe należy natomiast uznać także stan, gdy "organ nie może, w oparciu o obowiązujące przepisy, rozstrzygnąć sprawy w danych okolicznościach", tzn. wydać decyzji merytorycznej. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 51 ustawy Prawo budowlane, brak było podstaw do wydania jakiekolwiek nakazu przewidzianego w powołanym przepisie. Ponadto podniesiono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie ma charakteru dowodowego i organ na jego podstawie nie może nałożyć obowiązku dostarczenia dokumentów służących do ustalenia stanu faktycznego, lecz ma nakazać już konkretne czynności doprowadzające obiekt do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu II instancji jeżeli w oparciu o ustalenia poczynione w sprawie brak jest potrzeby nakazywania wykonania konkretnych czynności lub robót budowlanych, pozostaje jedynie możliwość umorzenia postępowania. W skardze kasacyjnej wskazano także, że w zaskarżonym wyroku zalecenia sformułowane przez Sąd I instancji są niezgodne z prawem oraz stanem faktycznym sprawy. Kwestia dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej została jednoznacznie wyjaśniona, a całe postępowanie z tego właśnie powodu było prowadzone i zakończone umorzeniem. Skarżący podniósł, iż zalecenia Sądu co do dalszego postępowania wydają się być pozbawione logiki, albowiem nakazują one poczynienie ustaleń w zakresie jednoznacznie wyjaśnionym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesionej przez Mariolę Brycką, wskazano, że przedmiotowa instalacja grzewcza został postanowiona z naruszeniem szeregu przepisów prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Związanie granicami skargi polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać czy Sąd I instancji naruszył inne jeszcze przepisy poza tymi, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że o zakresie postępowania kasacyjnego decyduje wnoszący skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest więc uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej czy też ich uściślania. Ponieważ w niniejszej sprawie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 P.p.s.a. można oprzeć na : - naruszeniu przepisów prawa materialnego (pkt 1 ), - naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 ). W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. 1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należy stwierdzić co następuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżących – Sąd uchybił, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia przez wskazanie w jaki sposób zostały one naruszone, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, autor skargi kasacyjnej stwierdził wprawdzie, że naruszenia tego przepisu przez Sąd upatruje w tym, iż Sąd błędnie przyjął, że naruszone zostały przez organ przepisy postępowania, jednakże przepisów tych nie wskazał. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że nie zgodził się on ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż kontrolowana przez ten Sąd decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Istota sprawy bowiem sprowadzała się do ustalenia czy w niniejszej sprawie zaistniała okoliczność uzasadniająca umorzenie przez organ administracji postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Stosownie do brzmienia tego przepisu "gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia bezprzedmiotowości postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że może ona wynikać z różnych przyczyn zarówno podmiotowych (śmierć osoby fizycznej), jak i przedmiotowych (zmieszanie rzeczy, zmiana tytułu własności rzeczy). Tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki i w doktrynie wyraźnie podkreśla się, iż brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie oznacza, że prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowaniu, kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony zainteresowane są uzyskaniem decyzji merytorycznej, po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych. Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wszczęte na wniosek właścicieli sąsiednich nieruchomości postępowanie dotyczyło samowolnego zainstalowania przez A. i A. R. instalacji grzewczej i prowadzone było w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Istniał zatem pewien stan faktyczny, który podlegał regulacji w oparciu o przepis art. 51 cytowanej ustawy i w związku ze złożonym przez strony wnioskiem organy winny sprawę rozstrzygnąć co do istoty, a nie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Przypomnieć w tym miejscu należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji, rozstrzygającej co do istoty. Umorzenie postępowania stanowi formę zakończenia sprawy i nie doprowadza do konkretyzacji praw lub obowiązków strony. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, iż w sytuacji kiedy samowolnie wykonana instalacja grzewcza nie wymagała nałożenia przewidzianych w art. 51 ustawy Prawo budowlane obowiązku to należało umorzyć prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni – w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. – postępowania bezprzedmiotowym i nie oznacza, że nie powinno ono być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Brak podstaw do uwzględnienia zawartego we wniosku żądania, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. 2. Za bezzasadny należy także uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a. Powołany przepis mówi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. O naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. można zatem mówić, gdy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści niniejszego przepisu, zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia lub też, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku jest taka, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Żadna z powyższych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wystarczająco odniósł się do stanu faktycznego sprawy oraz ustaleń organów, zawarł również podstawę prawną na której został oparty niniejszy wyrok oraz wyjaśnił ja w wystarczającym stopniu. Z wymienionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.