VII SA/Wa 26/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skarg M. B. oraz A. i K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 500 zł. (pięćset złotych) oraz na rzecz skarżących A. i K. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.W. oraz M.B., od decyzji z dnia [...], znak: [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż., umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa w sprawie zamontowanej instalacji grzewczej w budynku przy ul. B. w Ż., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia uciążliwej działalności w budynku gospodarczym z częścią mieszkalną, usytuowanym przy granicy działki położonej przy ul. B. w Ż. W dniu 18 lipca 2006 r. przeprowadzono oględziny na przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalono, iż w budynku A. i A. R. znajdują się dwa kominy, a jeden z nich odprowadza spaliny z kotłowni. Ustalono też, że kotłownia została wyposażona w kocioł miałowo-węglowy OPTIMA KOMFORT PLUS. W czasie oględzin A. R. przedłożył deklarację zgodności ww. kotła z dnia 1 czerwca 2005r. Ponadto stwierdzono, że wysokość komina kotłowni wynosi 6,32 m od poziomu terenu, przedłużono komin poprzez zamontowanie rury kwasoodpornej średnicy 150 mm o wysokości 145 cm ponad poziom czapki kominowej, natomiast wysokość mierzona od połaci dachowej do górnej powierzchni czapki kominowej wynosi 51 cm. A.R. oświadczył, że nie prowadzi obecnie działalności gospodarczej od około 1,5 roku i nie uzyskuje żadnych przychodów z tytułu produkcji wafli. Uczestnicząca w oględzinach A. W. zakwestionowała wiarygodność oświadczeń inwestorów dotyczących nieprowadzenia działalności gospodarczej na kontrolowanej nieruchomości i wskazała na aktualną produkcję wafli "[...]". Postanowieniem z dnia [...] znak: [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. zobowiązał A. i A. R. do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ż. opinii oceniającej: 1. wykonanie instalacji grzewczej oraz pomieszczenia kotłowni łącznie ze sposobem odprowadzania spalin w zakresie zgodności z przepisami, 2. stan techniczny samowolnie wykonanej instalacji grzewczej oraz pomieszczenia kotłowni w piwnicy, 3. ewentualną konieczność wykonania zmian i przeróbek ww. instalacji wraz z kominem oraz pomieszczenia kotłowni. W dniu 12 października 2006 r. zobowiązani złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ż. wymaganą opinię uzupełnioną następnie w dniu 29 stycznia 2007 r. opinię dotyczącą wysokości komina odprowadzającego spaliny w stosunku do istniejącej zabudowy. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wydał w dniu [...] decyzję, którą umorzył postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania I-instancyjnego ustalono, że inwestor wykonał sporną instalację ogrzewczą w 2005r., bez uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. zamierzał przeprowadzić likwidację wskazanej samowoli w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego. Jednakże posiadany przez organ stopnia podstawowego materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nałożył na inwestora określone obowiązki, stwierdzając, że ich wykonanie pozwoli uzupełnić materiał dowodowy i stanowić będzie podstawę do podjęcia właściwej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że dostarczona opinia zawiera stwierdzenie, iż instalacja centralnego ogrzewania i kotłownia wykonana jest prawidłowo, a wszystkie warunki zabezpieczenia instalacji i kotłowni zostały wykonane prawidłowo. Dodatkowo z przedstawionych dokumentów wynika, że wykonana instalacja kominowa nie stwarza zagrożenia, ani uciążliwości dla sąsiadujących zabudowań domków jednorodzinnych jak i ich mieszkańców. Powyższe – w ocenie organu odwoławczego - wskazuje, że wykonana instalacja wraz z kominem nie naruszają przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Ponadto piec wraz z kotłem centralnego ogrzewania znajduje się w odrębnym pomieszczeniu kotłowni zlokalizowanej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i służą wyłącznie do ogrzewania budynku. W rezultacie organ uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na konieczność nakazania rozbiórki komina i samowolnie wykonanej instalacji ogrzewczej, jak również nakazania przeróbek instalacji, a wobec braku przesłanek do prowadzenia dalszego postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, stan faktyczny sprawy pozwala na jej umorzenie. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. B. oraz A. i K. W. W skardze tej Skarżący zarzucili przedstawianie przez A. R. fałszywych informacji dotyczących prowadzonej produkcji wafli. Zwrócili uwagę, że instalacja grzewcza A. i A. R., została wykonana bez uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwoleń na budowę. Tymczasem od dłuższego czasu organ dysponował wiedzą o toczącym się postępowaniu dotyczącym legalności budynku państwa A. i A. R., w związku z czym decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazano A. i A. R. rozbiórkę samowolnie wybudowanej części budynku, a skarga na cytowaną decyzję z dnia [...] została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1189/07. W ocenie Skarżących także część budynku, w której znajduje się kotłownia, instalacja grzewcza i kominy, jest samowolą budowlaną. Skarżący podnieśli, że z dokumentów, które posiadają organy nadzoru budowlanego wynika, że wykonana instalacja grzewcza jest kolejną samowolą budowlaną, a umorzenie postępowania w sprawie zamontowanej instalacji grzewczej w budynku, położonym w Ż. przy ulicy B. jest niezasadne i stanowi naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że organy orzekające w niniejszej sprawie niewłaściwie zastosowały przepis art. 105 kpa stwierdzając, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu nie można w żaden sposób uznać, że postępowanie dotyczące samowolnie zamontowanej instalacji grzewczej w budynku przy ul. B. w Ż. jest bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia w sytuacji, gdy brak jest sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt kpa, a organ w świetle ustaleń faktycznych i prawnych stwierdza, że nie dysponuje materialnoprawnymi podstawami do wydania władczego rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę. Sprawą administracyjną będącą przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. jest kwestia legalizacji samowolnie zamontowanej instalacji grzewczej w budynku przy ul. B. i doprowadzenie stwierdzonego naruszenia Prawa budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Skoro bowiem organ pierwszej instancji stwierdził bezspornie, m. in. na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 18 lipca 2006r., że inwestor wykonał sporną instalację ogrzewczą w 2005 r., bez uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, to powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, kończąc je odpowiednim rozstrzygnięciem merytorycznym przewidzianym w tym przepisie. Inną kwestią jest natomiast konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, które może się odbywać także z wykorzystaniem art. 81c Prawa budowlanego, choć oparcie się organu wyłącznie o wskazany przepis stanowi także naruszenie przepisów ze względu na niezastosowanie właściwego trybu postępowania. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na charakter zastosowanego w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis ten stanowi w istocie instrument umożliwiający organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego, natomiast dokonane ustalenia mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań. Przepis ten nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania dotyczącego wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skoro organy nadzoru budowlanego ustaliły wykonanie tych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem z uchybieniem obowiązkowi przewidzianemu w art. 28 Prawa budowlanego, to nie powinny ograniczać się do badania jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, ani stanu technicznego obiektu budowlanego ale prowadzić postępowanie określone w art. 51 tej ustawy, (gdyż instalacja grzewcza nie jest obiektem budowlanym, lecz urządzeniem budowlanym, co wyłącza zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego). Tymczasem organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie utożsamiły wykonanie robót budowlanych w postaci wykonanej samowolnie instalacji grzewczej z wystąpieniem uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Reasumując w niniejszej sprawie naruszono przepis art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 105 kpa. Rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie jednoznaczne ustalenie, czy i w jakim zakresie inwestor dopuścił się robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia, a w zależności od poczynionych ustaleń prowadzenie postępowania administracyjnego we właściwym trybie zmierzającym do załatwienia sprawy w drodze merytorycznej decyzji załatwiającej sprawę samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy.