II OSK 1725/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2008r. sygn. akt II SA/Kr 223/08 o odrzuceniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: - uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 12 maja 2008r., sygn. akt II SA/Kr 223/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 40 z dnia 21 stycznia 2008r., pod pozycją 266. Skarżąca Spółdzielnia złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] grudnia 2007r., na które organ udzielił odpowiedzi w dniu [...] stycznia 2008r. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca Spółdzielnia nie dopełniła wymogu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), bowiem wezwanie, o którym mowa w powyższym przepisie, zostało w niniejszej sprawie złożone przed ogłoszeniem zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Od powyższego postanowienia Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nieuzasadnione odrzucenie skargi w sytuacji, gdy przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. W skardze kasacyjnej Spółdzielnia zarzuciła też błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 3 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkujące pozbawieniem strony skarżącej prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano w niniejszej sprawie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym naruszenie to wiązało się z błędną wykładnią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 3 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia tych przepisów strona dopatruje się w niewłaściwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną przez stronę uchwałą organu samorządu gminnego mogło być dokonane dopiero po ogłoszeniu tej uchwały, która do wejścia w życie wymaga publikacji. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, aniżeli wymienione w punktach poprzedzających art. 58 § 1 ustawy, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że przyczyną niedopuszczalności skargi w rozumieniu powyższego przepisu jest okoliczność, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zostało dokonane przed opublikowaniem zaskarżonej uchwały. Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie wezwanie było przedwczesne, a zatem nie zostały przez stronę wyczerpane środki zaskarżenia. Słusznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że do dokonania oceny, czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa strony, wymagane przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, aby mogła być uznana za dopuszczalną skarga na tę uchwałę do sądu administracyjnego, konieczna jest wykładnia tego przepisu w zakresie ustalenia, jak należy rozumieć użyte w tym przepisie określenie "naruszenie interesu prawnego strony zaskarżoną uchwałą". Do rozważenia pozostaje zatem kwestia, czy rację ma Sąd pierwszej instancji, który wydał zaskarżone postanowienie, że można uznać, że interes prawny strony zostaje naruszony kwestionowaną uchwałą wymagającą z mocy ustawy publikacji w dzienniku urzędowym, dopiero po jej wejściu do obrotu prawnego w wyniku prawidłowego opublikowania, czy też możliwe jest przyjęcie, że już sam fakt podjęcia przez organ gminy danej uchwały, jeszcze przed jej opublikowaniem, rodzi dla strony określoną sytuację prawną, która może naruszać jej interesy prawne. Przyjęcie tego drugiego poglądu powoduje, że strona może skutecznie otworzyć sobie drogę do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu samorządu gminnego wzywając organ gminy do usunięcia naruszeń spowodowanych tą uchwałą bez oczekiwania na jej opublikowanie. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się za tym drugim poglądem, a więc za tym, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że strona musi "odczekać", aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera uregulowania naruszające interes prawny strony, aż do czasu publikacji tej uchwały w dzienniku urzędowym i dopiero wtedy może skutecznie dokonać wezwania organu do usunięcia naruszeń spowodowanych tą uchwałą. Przeciwny pogląd zdaje się być zbędnym utrudnieniem czy formalizmem, nie mieszczącym się w aktualnych standardach ochrony praw obywatelskich i może zagrozić realizacji uprawnienia w postaci prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sytuacji należy więc jednoznacznie opowiedzieć się za tym, że przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzając określoną w tym artykule procedurę zaskarżania aktów podejmowanych przez organy samorządu gminnego powinien być tak rozumiany, że wezwanie do usunięcia naruszeń, które musi podmiot skierować do organu gminy w celu otwarcia sobie drogi do sądu administracyjnego powinno niewątpliwie poprzedzać wniesienie skargi do tego sądu, jednakże wezwanie to może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej opublikowaniem (analogicznie: postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 1738/06, niepubl.) Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekł, ponieważ o zwrocie kosztów, stosownie do przepisu art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 ustawy wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego na postanowienie o odrzuceniu skargi, poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi, podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.