V SA/Wa 638/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 7 września 2007 r. J. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") Oddział w Z. z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Uzasadniając wniosek powołał się na trudną sytuację majątkową związaną z brakiem odpowiedniej pracy oraz problemami zdrowotnymi. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Zakład, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11, poz. 74 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek od zaległych składek. W uzasadnieniu organ przytoczył ustalony w sprawie stan majątkowy skarżącego oraz treść przepisów ustalających zasady umarzania należności z tytułu zaległych składek. Organ wskazał, iż wnioskodawca otrzymuje wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia (średnio - [...] zł), a jego żona otrzymuje rentę w wysokości [...] zł. Zdaniem organu, umorzenie należności Zakładu w obecnym stanie faktycznym sprawy jest przedwczesne i działałoby na niekorzyść finansów ubezpieczeń społecznych i innych funduszy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zgodził się z argumentacją organu. Wskazał, iż powstanie zaległości wynikało z bezpodstawnego zakwestionowania przez lekarza orzecznika Zakładu czterech zwolnień lekarskich, z których skorzystał w okresie od listopada 2001 r. do lutego 2002 r. Zdaniem wnioskodawcy, zaległości z tytułu składek nie powstały z jego winy, gdyż Zakład nie powiadomił go o istniejących zaległościach z ww. okresu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu Prezes Zakładu odnosząc się do przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów, wskazał m.in., iż konieczność złożenia przez wnioskodawcę korygujących raportów miesięcznych (i korygujących deklaracji rozliczeniowych) powstała w związku z odmową prawa do wypłaty zasiłku chorobowego za okres od listopada 2001 r. do lutego 2002 r., w konsekwencji czego płatnik składek był zobowiązany również do uregulowania należności ustalonych we własnym zakresie w oparciu o korygujące dokumenty rozliczeniowe, czego jednak nie uczynił. W związku z niedopełnieniem przez J. S. tego obowiązku Zakład powiadomił wnioskodawcę o ujawnionych nieprawidłowościach i wezwał do uregulowania zaległości i złożenia poprawnych dokumentów rozliczeniowych. Na wezwanie w części dotyczącej złożenia prawidłowych dokumentów rozliczeniowych płatnik nie zareagował, natomiast w sprawie ujawnionego zadłużenia złożył wniosek o umorzenie należności. Wobec uchylania się przez zobowiązanego od obowiązku złożenia prawidłowych dokumentów Zakład przystąpił do sporządzenia dokumentów "z urzędu", o czym poinformował wnioskodawcę. W świetle tych okoliczności Prezes Zakładu uznał, iż nie znajduje podstaw do umorzenia należności z przyczyn, o których mowa we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do Sądu J. S. powołał się na okoliczności podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz trudną sytuację materialną swojej rodziny. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Dokonując na tej podstawie oceny decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] stycznia 2008 r. Sąd uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej: "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, zarówno zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., jak i decyzję Zakładu z dnia [...] listopada 2007 r., podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu R. S. (pełniący w dacie podpisywania decyzji wydanej w pierwszej instancji funkcję Zastępcy Kierownika Oddziału, zaś w dacie podpisywania zaskarżonej decyzji funkcję Kierownika Oddziału). Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 224/06). Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.s.u.s. Zakład jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Stosownie do art. 72 u.s.u.s organami Zakładu są Prezes Zarządu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes Zakładu ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Brak jest zatem podstaw aby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego zajęto w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007 r., nr 3, poz. 61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż powyższe stanowisko i jego uzasadnienie, wyrażone w odniesieniu do członka organu kolegialnego, mają zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej, tak jak w sprawie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w której wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznaje ten sam organ - Zakład. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Wykazane wady powołanych decyzji sprawiają, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Uchylenie decyzji nie oznacza przy tym, że wniosek skarżącego o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Zakładu. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia o umarzaniu składek, na które powołuje się skarżący. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie może być wykonana określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.