VI SA/Wa 231/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku dotyczącego umożliwienia zapoznania się z aktami postępowań w sprawach z zakresu usług telekomunikacyjnych oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Prezes Urzędu Telekomunikacji i Poczty (dalej jako Prezes URTiP) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.- dalej jako pt), po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako P.) z dnia 30 sierpnia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie odmawiające uwzględnienia wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dotyczącego umożliwienia zapoznania się z aktami postępowań wszczętych w dniu 20 grudnia 2004 r. w sprawie ustalenia, czy na : - krajowym rynku usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych, - rynku zakańczania połączeń głosowych w poszczególnych ruchomych publicznych sieciach telefonicznych, - krajowym rynku świadczenia usługi roamingu międzynarodowego w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych, występuje skuteczna konkurencja. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 1 sierpnia 2005 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Prezesa URTiP o umożliwienie wglądu do akt postępowań w sprawie określenia czy na ww. rynkach właściwych występuje skuteczna konkurencja. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jako podmiot uprawniony i wykonujący działalność polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnej i świadczeniu usług telekomunikacyjnych w świetle art. 28 k.p.a. jest stroną postępowań prowadzonych przez Prezesa URTiP, w sprawie określenia czy na rynkach właściwych, dotyczących ruchomych publicznych sieci telefonicznych, opisanych w § 2 pkt 8, 9 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2004 r. w sprawie określenia rynków właściwych podlegających analizie przez prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty ( Dz. U. Nr 242, poz. 2420) występuje skuteczna konkurencja. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezes URTiP odmówił uwzględnienia powyższego wniosku. Prezes URTiP stwierdził, iż w prowadzonych postępowaniach strony nie występują a wyniki tych postępowań nie rozstrzygają spraw indywidualnych i nie przesądzają o prawach lub obowiązkach podmiotów. Status strony można uzyskać dopiero w postępowaniu w sprawie wyznaczenia podmiotu o dominującej pozycji rynkowej oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych. Ponadto postępowanie określone w art. 23 ust. 1 pt kończy się wydaniem postanowienia, co potwierdza zamiar ustawodawcy, iż postępowanie to ma charakter abstrakcyjny. Pismem z dnia 31 sierpnia 2005 r. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Prezes URTiP utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Stwierdził, iż skarżąca spółka nie ma statusu strony w prowadzonym na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne postępowaniach, zaś postanowienie wydane w trybie art. 23 ust. 3 cyt. ustawy nie rozstrzyga ani o prawach, ani o obowiązkach P. Sp. z o.o. Zdaniem organu argumenty P. zawarte we wniosku nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie wskazania, iż postanowienie z art. 23 ust. 3 pt stanowi w istocie decyzję administracyjną, gdyż nie posiada cech postanowienia organ wskazał na celowe użycie przez ustawodawcę pojęcia "postanowienie" a nie "decyzja". Prezes URTiP zaznaczył, iż postanowienie z art. 23 ust. 3 pt nie warunkuje możliwości nałożenia obowiązków regulacyjnych na P. Przedmiotowe postanowienie nie określa, wobec których podmiotów takie postępowanie zostanie wszczęte bowiem postanowieniu takim nie wskazuje się osoby, a jedynie cechy danego rynku. Za nietrafny uznano także pogląd zawarty we wniosku, iż postępowania z art. 23 pt dotyczą zamkniętego, ściśle określonego kręgu podmiotów. O ile teza ta znajduje jeszcze uzasadnienie w odniesieniu do rynków telefonii ruchomej, o tyle zupełnie nie sprawdza się w odniesieniu do innych rynków właściwych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2004 r. (Dz. U. Nr 242, poz. 2420). Organ wskazał, iż analizie konkurencyjności, o której mowa w art. 23 pt poddanych zostało w sumie około 3 700 przedsiębiorców telekomunikacyjnych. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby wszystkie te podmioty posiadały status stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 23 pt. W ocenie organu nie ma też podstaw, aby w sposób wyjątkowy traktować rynki związane z telefonią ruchomą i uznawać, że podmioty na nich działające są stronami prowadzonych postępowań, a odmawiać takiego przymiotu setkom podmiotów, działających na pozostałych rynkach. Organ doszedł do przekonania, że argumentacja przedstawiona przez Spółkę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazuje, aby Prezes URTiP błędnie ocenił stan faktyczny lub prawny sprawy. Okoliczności sprawy wskazują w sposób bezsprzeczny, iż P. nie jest stroną postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. Spółka z o.o. zarzuciła organowi obrazę: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 23 i art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 z późno zm).; - art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 pt.; - art. 123 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 pt. W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Prezesa URTiP z dnia [...] września 2005 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa URTiP z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, stwierdza, iż wydawany przez Prezesa URTiP akt, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pt stanowi w istocie decyzję administracyjną. Wprawdzie w ww. przepisie określony on został jako "postanowienie", nie posiada jednak cech postanowienia wskazanych w art. 123 k.p.a. Użycie przez ustawodawcę w treści odnośnych przepisów pt terminu "postanowienie" nie może przy tym samo przez się przesądzać jeszcze charakteru podejmowanego rozstrzygnięcia (np. wyrok SN z 18 października 1985 r., II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Akt nazwany w art. 23 ust. 3 pt "postanowieniem" nie odpowiada bowiem cechom, którymi w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego muszą charakteryzować się postanowienia. Zdaniem skarżącej uczestnikami [...] rynków podlegających analizie Prezesa URTiP są w Polsce [...], w tym P.. Prowadzone przez Prezesa URTiP postępowanie dotyczyło zatem zamkniętego, ściśle określonego kręgu podmiotów. W konsekwencji wynik postępowania w sprawie analizy rynku posiada prejudycjalne znaczenie na dalszych etapach regulowania rynku telekomunikacyjnego, przesądzając o możliwości skierowania do P. i innych uczestników rynku odpowiednich środków regulacyjnych. Potwierdza to zresztą sam Prezes URTiP w treści postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r. gdzie wyraźnie wskazuje na ścisły związek między prowadzonym postępowaniem a możliwością skierowania do P. oraz pozostałych [...] uczestników rynku środków regulacyjnych. P. podtrzymała stanowisko, iż w polskiej procedurze administracyjnej nie są znane postępowania jurysdykcyjne, które nie miałyby stron, a tym samym nie są znane kończące te postępowania postanowienia, które nie miałyby swoich adresatów. Postępowanie z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie może być przyrównywane do postępowania z art. 23 pt z uwagi na występujące między tymi postępowaniami podstawowe różnice. W odpowiedzi na skargę Prezes URTiP nie zgodził się z argumentacją strony i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W piśmie z dnia 5 października 2006 r. skarżąca dodatkowo podniosła, iż zaskarżone postanowienie narusza: - art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), (Dz. Urz. WE L 108/33; Dz. Urz. UE-sp 13-29-349), poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w ramach odrębnego postępowania prowadzonego bez udziału stron, zmierzającego do ustalenia czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, podczas gdy obowiązkiem krajowego organu regulacyjnego jest prowadzenie jednego postępowania, w ramach którego rozstrzygnięte zostałyby zarówno kwestie dotyczące występowania skutecznej konkurencji na rynku właściwym, jak i kwestie związane z wyznaczeniem przedsiębiorstwa lub przedsiębiorstw o znaczącej pozycji rynkowej oraz nałożeniem na te podmioty stosownych obowiązków regulacyjnych, - art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej poprzez nieuprawnione rozdzielenie postępowania w sprawie ustalenia, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (prowadzonego bez udziału stron) oraz postępowania w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji rynkowej na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych (prowadzonego z udziałem stron), a tym samym ograniczenie przysługującego przedsiębiorcy prawa do odwołania się w stosunku do tych ustaleń, które objęte są postanowieniem kończącym pierwsze z ww. postępowań, - art. 3 ust. 3 dyrektywy ramowej poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami postępowań, podczas, gdy obowiązkiem krajowego organu regulacyjnego jest wykonywanie swych uprawnień w sposób jawny. W związku z tym skarżąca wniosła o skierowanie przez Sąd w trybie art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej: "TWE") pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich: "Czy art. 16 ust. 1,2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), (Dz. Urz. WE L 108/33; Dz. Urz. UE-sp 13-29-349) dopuszczają możliwość prowadzenia przez krajowy organ regulacyjny bez udziału stron odrębnego postępowania kończącego się wydaniem postanowienia stwierdzającego czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (art. 23 polskiego Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.), które to postępowanie bezpośrednio poprzedza i warunkuje kolejne postępowanie (prowadzone już z udziałem stron) w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie (art. 24 i 24 pt w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.)?". "Czy art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej zapewnia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu prawo odwołania się od postanowienia krajowego organu regulacyjnego stwierdzającego czy na rynku właściwym, na którym działa zainteresowany przedsiębiorca występuje skuteczna konkurencja (art. 23 polskiego Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.), w sytuacji, gdy postanowienie to poprzedza i warunkuje kolejne postępowanie (prowadzone już z udziałem stron) w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie (art. 24 i 25 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.)?" "Czy art. 3 ust. 3 dyrektywy ramowej nakłada na krajowy organ regulacyjny obowiązek zapewnienia zainteresowanym podmiotom dostępu do akt prowadzonego bez udziału stron odrębnego postępowania kończącego się wydaniem postanowienia stwierdzającego czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (art. 23 polskiego Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.), które to postępowanie bezpośrednio poprzedza i warunkuje kolejne postępowanie (prowadzone już z udziałem stron) w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie (art. 24 i 25 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.)?" Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała się na nowelizację przepisu art. 4 pt. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 23 ust. 3 pt, "Jeżeli na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, Prezes UKE zamyka postępowanie, o którym mowa w ust. 1, w drodze postanowienia". Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 206 ust. 2b pt, na postanowienie to przysługuje zażalenie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zdaniem strony, skoro ustawodawca wyraźnie dopuścił możliwość zaskarżenia nawet w stosunku do postanowienia uznającego analizowany rynek za dostatecznie konkurencyjny, to tym samym uznał, iż całe postępowanie w sprawie analizy rynku musi toczyć się z udziałem stron oraz musi dotyczyć ich praw i obowiązków. Skarżąca spółka zaznaczyła, iż prawo wspólnotowe (art. 16 ust. 4 dyrektywy ramowej) nie przewiduje rozdzielenia procedury badania rynku na dwa oddzielne postępowania, lecz wyraźnie stanowi o jednym postępowaniu obejmującym całokształt spraw związanych z sytuacją konkurencyjną na rynku właściwym. Polskie Prawo telekomunikacyjne nie zawierało zatem pierwotnie prawidłowego wdrożenia do prawa polskiego procedury analizy rynku określonej w art. 16 dyrektywy ramowej. Wadliwość polskiej regulacji usunął dopiero ustawodawca nowelą do Prawa telekomunikacyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r. Nie prowadzi się już zatem dwóch odrębnych postępowań, ale jedno postępowanie, w ramach którego rozstrzygane są wszystkie powyższe kwestie. W takim postępowaniu strona ma przy tym możliwość wniesienia środka zaskarżenia dotyczącego wszystkich kwestii objętych wydawaną decyzją, tj. zarówno kwestii występowania skutecznej konkurencji, jak i wyznaczenia przedsiębiorstwa posiadającego znaczącą pozycję na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych. Wcześniejsze rozdzielenie procedury analizy rynku na dwa odrębne postępowania, z których pierwsze toczy się bez udziału stron i dotyczy jedynie zagadnienia występowania skutecznej konkurencji, stanowiło naruszenie art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy ramowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2315/05 skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] września 2005 r. o odmowie zapoznania się z aktami postępowań w sprawach z zakresu usług telekomunikacyjnych oddalił. Sąd stwierdził, że postępowanie, o którym mowa w art. 23 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie ma ściśle oznaczonego adresata, zaś postanowienie wydane przez Prezesa URTiP w trybie art. 23 ust. 3 tej ustawy nie nakłada bezpośrednio jakichkolwiek obowiązków, czy też praw na przedsiębiorców prowadzących działalność telekomunikacyjną na rynku objętym analizą organu. W ocenie WSA, nie można wywodzić tezy, iż skarżąca spółka jest stroną postępowania, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pt uzasadniając to możliwością uznania podmiotem, który zostanie wyznaczony jako podmiot o znaczącej pozycji rynkowej i na który zostaną nałożone obowiązki regulacyjne w postępowaniu wszczętym w trybie art. 24 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z samego stwierdzenia niewystępowania skutecznej konkurencji na danym rynku nie wynika wniosek, że działający na tym rynku posiadają tego rodzaju pozycję i jaki jest jej charakter. Postanowienie nie kształtuje w żaden sposób praw ani obowiązków indywidualnie oznaczonego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, w tym skarżącej spółki. Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezes URTiP prawidłowo odmówił skarżącej spółce uwzględnienia wniosku o umożliwienie dostępu do akt sprawy w postępowaniach dotyczących ustalenia, czy na rynkach właściwych istnieje skuteczna konkurencja. WSA nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 123 k.p.a. poprzez wydanie jednego postanowienia obejmującego trzy odrębne postępowania. Uzasadniając Sąd wskazał na fakt, iż został złożony jeden wniosek obejmujący trzy postępowania w sprawie krajowego rynku usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych, w sprawie rynku zakańczania połączeń głosowych w poszczególnych ruchomych publicznych sieciach telefonicznych oraz w sprawie krajowego rynku świadczenia usługi roamingu międzynarodowego w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych. Zatem rozpoznanie tego wniosku nie wymagało wydania trzech oddzielnych postanowień a wydanie jednego postanowienia nie naruszyło art. 123 k.p.a. Wobec powyższego stanu rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż brak jest uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia wniosku strony skarżącej dotyczącego skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. zaskarżyła powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 284/07 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził koszty postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 123 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 pt poprzez oddalenie skargi na postanowienie rozstrzygające w istocie trzy wnioski (zawarte w jednym piśmie), dotyczące trzech odrębnych postępowań, podczas gdy obowiązkiem organu było wydać trzy odrębne postanowienia rozstrzygające wnioski P. NSA stwierdził, że nawet ewentualne uchybienie w tym przedmiocie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Przywołując orzecznictwo w tej materii wskazał, iż wydanie jednego aktu kończącego odrębne w znaczeniu materialnoprawnym sprawy administracyjne nie powoduje skutku w postaci niedopuszczalnego połączenia odrębnych spraw w jedną, zwłaszcza, że możliwe jest zaskarżenie aktu odrębnymi pismami w tych jego częściach, które kończą poszczególne sprawy lub też zaskarżenie jednym pismem rozstrzygnięć dotyczących wszystkich spraw. NSA uznał, iż pomimo podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów dyrektywy ramowej Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tych zarzutów. Podkreślił konieczność odniesienia się do przepisów wspólnotowych. Wskazał na przypis 1) do Prawa telekomunikacyjnego zawartego w Dzienniku Ustaw, w którym opublikowano ten akt prawny, ustawa transponuje szereg aktów prawa wspólnotowego, w tym dyrektywę ramową. Wobec tego wykładnia prawa wewnętrznego nie powinna opierać się wyłącznie na tekście ustawy. Porównywać z nim należy teksty implementowanych ustaw. Dopiero na tej podstawie można wyprowadzać wnioski co do tego czy dokonano pełnej implementacji prawa wspólnotowego. NSA stwierdził, iż sąd I instancji wyjaśnił jedynie podstawę prawną zaczerpniętą z prawa krajowego pomijając przepisy prawa wspólnotowego. NSA podkreślił, powołując się na art. 187 § 1 p.p.s.a., że zadanie pytania prawnego zależne jest od związku pomiędzy wątpliwością prawną a rozstrzygnięciem sprawy. Również z treści art. 234 TWE nie można wyprowadzać wniosku co obowiązku zadawania pytań prejudycjalnych w przypadku braku zależności pomiędzy pytaniem a wynikiem sprawy przed sądem, którego orzeczenie nie podlega zaskarżeniu. Oczywiste jest i wynika z treści przepisu, że pytanie musi mieć charakter prejudycjalny, co niewątpliwie wskazuje na to, że od odpowiedzi na nie zależy wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki P. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] września 2005 r. nie narusza prawa. Brak jest także podstaw, aby uznać, iż sporne rozstrzygnięcie krajowego organu regulacyjnego narusza bezwzględnie obowiązujące normy przepisów prawa wspólnotowego, regulujących świadczenie usług telekomunikacyjnych. Jak stanowi przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, niezwłocznie po wydaniu lub zmianie rozporządzenia, o którym mowa w art. 22 ust. 1 (czyli rozporządzenia Ministra Infrastruktury ustalającego rynki właściwe), jednak nie później niż w terminie 30 dni od wejścia w życie lub każdej zmiany rozporządzenia, Prezes URTiP (obecnie Prezes UKE), w drodze postanowienia, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Zgodnie z ustępem 2 art. 23 cyt. ustawy analiza rynków właściwych następuje z uwzględnieniem wytycznych Komisji Europejskiej w sprawie analizy rynku i ustalania znaczącej pozycji rynkowej. Przepis art. 23 ust. 3 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez Prezesa URTiP postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r. - stanowił, iż zamknięcie postępowania, o którym mowa w ust. 1, następuje w drodze postanowienia, w którym Prezes URTiP stwierdza, czy na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Należy wskazać ponadto, iż w sytuacji, w której Prezes URTiP (obecnie Prezes UKE) stwierdzi, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja, wszczyna postępowanie w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie (vide: art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne). W świetle powyższych przepisów pt należy stwierdzić, iż celem postępowania, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, jest ustalenie jedynie, czy na analizowanym przez Prezesa URTiP rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Przy dokonywaniu powyższej analizy krajowy organ regulacyjny zobowiązany jest uwzględniać wspomniane w ustępie 2 art. 23 wytyczne Komisji Europejskiej. Zamknięcie postępowania w sprawie oceny danego rynku następuje w drodze postanowienia, które stwierdza, że rynek jest skutecznie konkurencyjny, lub że nie występuje na nim skuteczna konkurencja. Zdaniem Sądu przedmiotowe postępowanie nie ma ściśle oznaczonego adresata, zaś postanowienie wydane przez Prezesa URTiP w trybie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne nie nakłada bezpośrednio jakichkolwiek obowiązków, czy też praw na przedsiębiorców prowadzących działalność telekomunikacyjną na rynku objętym analizą organu. Przedmiotowe postanowienie stanowi jedynie rozstrzygnięcie co do stanu konkurencyjności rynku, a więc ma ono charakter abstrakcyjny. Oznacza to, iż w tej fazie postępowania organ regulacyjny nie jest uprawniony do ustalania przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku lub stwierdzenia, że takie podmioty nie występują na analizowanym rynku, albowiem dopiero w razie stwierdzenia braku efektywnej konkurencji będzie to przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie art. 24 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. W tej sytuacji należy – zdaniem Sądu – uznać, iż Prezes URTiP zasadnie przyjął, że P. nie posiada statusu strony w postępowaniu, które nie ma bezpośrednich adresatów, gdyż nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach lub obowiązkach konkretnych podmiotów (tak również: S. Piątek Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 239). Zdaniem Sądu organ prawidłowo przyjął, iż postanowienie, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pt, determinuje jedynie wszczęcie postępowania lub brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia podmiotów o znaczącej pozycji rynkowej i nałożenia na te podmioty obowiązków regulacyjnych, na co wskazuje przepis art. 24 ust. 1 cyt. ustawy. Wobec takiego charakteru przedmiotowego postępowania, należy stwierdzić, iż w postępowaniu tym nie ma konkretnych stron. Status strony uzyskać można dopiero w przypadku następnego etapu, tj. w postępowaniu w sprawie wyznaczenia podmiotu o znaczącej pozycji rynkowej i nałożenia obowiązków regulacyjnych. Zdaniem Sądu wszczęcie w trybie art. 24 ust. 1 pt postępowania w sprawie wyznaczenia podmiotów o znaczącej pozycji rynkowej, nie może stanowić uzasadnienia dla przyjętego przez stronę skarżącą stanowiska, gdyż postępowanie to nie świadczy o tym, że P. sp. z o.o. jest stroną postępowania, o którym mowa w art. 23 ust. 1 cyt. ustawy. Z samego stwierdzenia niewystępowania skutecznej konkurencji na danym rynku nie wynika jeszcze wniosek, że działający na nim przedsiębiorcy posiadają znaczącą pozycję rynkową, ani tym bardziej nie wynika, którzy operatorzy działający na tym rynku posiadają tego rodzaju pozycję i jaki jest jej charakter. Według Sądu należy podzielić stanowisko organu, iż postanowienie wydane w trybie art. 23 ust. 3 pt nie ma charakteru decyzji administracyjnej, albowiem nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ani też w inny sposób nie kończy postępowania w sprawie w danej instancji. Istotą sprawy, o której rozstrzyga się w decyzji administracyjnej, będzie stworzenie praw nabytych w tym zakresie, w jakim w postępowaniu rozpatrywano interes prawny określonej osoby albo też odmówienie nabycia prawa (tak m.in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 471). Niewątpliwie zakres przedmiotowy postanowienia z art. 23 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne nie ma takiego charakteru, wskazując jedynie na konieczność przejścia do kolejnej fazy regulacji ex ante, jakim jest wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 24 ust. 1 cyt. ustawy. Powyższe stanowisko zostało dotychczas potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2007 r. (sygn. akt II GSK 126/07). NSA podkreślił, iż postępowanie, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pt, w pierwszej fazie tego postępowania nie ma konkretnych stron. Status strony można uzyskać dopiero w następnym etapie, w którym wyznaczany jest podmiot o znaczącej pozycji rynkowej i nakładany obowiązek regulacyjny. Podkreślenia wymaga, iż dopiero w aktualnie obowiązującym stanie prawnym wprost przewidziano środek zaskarżenia postanowienia rozstrzygającego o istnieniu skutecznej konkurencji. Na mocy bowiem art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z dnia 25 stycznia 2006 r. Nr 12 poz. 66) w art. 206 ustawy - Prawo telekomunikacyjne dodano ust. 2b, zgodnie z którym na postanowienie, o którym mowa w art. 23 ust. 3, przysługuje zażalenie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, przy czym w myśl ust. 3 postępowania w sprawach odwołań i zażaleń, o których mowa w ust. 2 i 2b, toczą się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Jeśli chodzi o kwestię nowelizacji ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, to należy - w ocenie Sądu – przyjąć, iż celem zmiany m.in. art. 23 ust. 3 pt było jedynie uproszczenie procedur związanych z ustaleniem stanu konkurencji na poszczególnych rynkach właściwych, które podlegają badaniom przeprowadzanym przez Prezesa UKE. W żadnym wypadku z nowelizacji tej nie można wywodzić tezy, iż dotychczasowe postanowienia wydane w trybie art. 23 ust. 3 cyt. ustawy są skierowane do konkretnie określonego podmiotu. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa wspólnotowego, należy stwierdzić, iż przepisy regulujące świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym unormowania chroniące przedsiębiorców telekomunikacyjnych, powinny być stosowane przez organy administracji oraz sądy w taki sposób, by ich interpretacja odpowiadała m.in. celom i treści Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej). Wynika to m.in. z zasady prowspólnotowej wykładni prawa krajowego. Jej istotą jest taka interpretacja przepisu prawa krajowego, która pozwoli osiągnąć rezultat zgodny z treścią lub celem przepisu prawa wspólnotowego. Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wynika jednoznacznie, iż sądy krajowe zobowiązane są interpretować prawo krajowe w sposób zgodny z prawem wspólnotowym "tak dalece, jak jest to możliwe" (vide: m.in. wyrok ETS z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C-106/89 Marleasing S.A. v. La Commercial International de Alimentation S.A., Zb. Orz. z 1991 r., s. I-4135, pkt 13). Oznacza to, iż prowspólnotowa wykładnia prawa krajowego jest w pełni dopuszczalna, jeżeli przepis krajowy nie reguluje wyraźnie jakiejś kwestii, lub gdy postanowienia prawa wspólnotowego są bardziej szczegółowe od prawa krajowego. Zdaniem Sądu z przepisów prawa unijnego, w tym przede wszystkim z wytycznych zawartych w dyrektywie ramowej 2002/21/WE Parlamentu i Rady z dnia 7 marca 2002 r., nie wynika jednoznacznie, jaki dokładnie kształt ma mieć postępowanie w sprawie analizy rynków właściwych. Zdaniem Sądu w żaden sposób nie można wywodzić z powołanych przez skarżącą norm wspólnotowych, iż przedsiębiorcy telekomunikacyjni na badanym, w trybie art. 23 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, rynku właściwym są stronami takiego postępowania. Stosownie do art. 3 ust. 3 dyrektywy ramowej 2002/21/WE Państwa Członkowskie zapewnią, by krajowe organy regulacyjne wykonywały swoje uprawnienia w sposób bezstronny i jawny. Zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej 2002/21/WE Państwa Członkowskie zapewnią, by na szczeblu krajowym istniały skuteczne mechanizmy, które umożliwią użytkownikom oraz przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny dotyczy, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od stron zaangażowanych w spór. Taki organ, który może być sądem, winien posiadać odpowiednią wiedzę specjalistyczną umożliwiającą mu właściwe wypełnianie jego funkcji. Państwa Członkowskie zapewnią, by meritum każdej sprawy zostało właściwie rozpoznane oraz były zagwarantowane skuteczne środki odwoławcze. Do czasu rozpoznania takiego środka odwoławczego, decyzja krajowego organu regulacyjnego pozostanie w mocy, chyba, że organ odwoławczy postanowi inaczej. W myśl art. 16 ust. 1 dyrektywy ramowej 2002/21/WE Możliwie niezwłocznie po uchwaleniu zalecenia lub jego zmian, krajowe organy regulacyjne przeprowadzą analizę odnośnych rynków, mając przede wszystkim na uwadze treść wytycznych. Państwa Członkowskie zapewnią, by taka analiza została przeprowadzona w miarę potrzeb we współpracy z krajowymi organami odpowiedzialnymi za ochronę konkurencji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 dyrektywy ramowej 2002/21/WE Jeżeli na mocy postanowień art. 16, 17, 18 lub 19 dyrektywy 2002/22/WE (dyrektywy o usłudze powszechnej) albo art. 7 lub 8 dyrektywy 2002/19/WE (dyrektywy o dostępie), krajowy organ regulacyjny zobowiązany jest podjąć decyzję w sprawie nałożenia, utrzymania, zmiany lub cofnięcia wymogów w odniesieniu do przedsiębiorstw, winien on na podstawie analizy rynku, o której mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, stwierdzić, czy na danym odnośnym rynku występuje efektywna konkurencja. Z kolei art. 16 ust. 2 dyrektywy ramowej 2002/21/WE stanowi, że jeżeli krajowy organ regulacyjny ustali, że na danym odnośnym rynku nie występuje efektywna konkurencja, wskaże on przedsiębiorstwa posiadające znaczną pozycję na tym rynku, zgodnie z art. 14. Krajowy organ regulacyjny nałoży na takie przedsiębiorstwa stosowne specyficzne wymogi, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, albo utrzyma w mocy lub zmieni dotychczas obowiązujące wymogi. Należy zauważyć, iż zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości państwo członkowskie zobowiązane jest przede wszystkim do podjęcia wszelkich środków niezbędnych do osiągnięcia celu wskazanego przez dyrektywę, które to zobowiązanie wynika z art. 249 TWE oraz z samej dyrektywy (tak np. /w:/ wyroku ETS z dnia 18 grudnia 1997 r., sprawa C-129/96, Inter-Environnement Wallonie ASBL vs Region wallonne, Zb. Orz. (ECR) 1997, s. I-7411). Zgodnie z art. 249(3) TWE, dyrektywy wiążą Państwa Członkowskie odnośnie do celu, natomiast pozostawiają tym państwom swobodę działania w kwestii formy i środków wdrożenia tych aktów do prawa krajowego, zaś z przepisu art. 10 TWE wynika obowiązek powstrzymywania się od wszelkich działań, które mogłyby podważyć skuteczność implementacji i osiągnięcia celu zamierzonego przez dyrektywę (tak również: W. Czapliński /w:/ Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(6)/2006, s.58). Zdaniem Sądu z powołanych przez stronę skarżącą ww. wskazanych przepisów dyrektywy ramowej nie można wywieść, iż stroną postępowania prowadzonego przez krajowy organ regulacyjny, które ma ustalić, czy na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja jest konkretny podmiot działający na tym rynku. Z norm tych nie można wywieść jednoznacznego wniosku, iż nie jest dopuszczalna możliwość prowadzenia przez krajowy organ regulacyjny, bez udziału stron, odrębnego postępowania kończącego się wydaniem postanowienia stwierdzającego, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (art. 23 polskiego Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.). Zdaniem Sądu z w/w regulacji wspólnotowych wynika obowiązek wykonywania swoich uprawnień przez krajowego operatora telekomunikacyjnego w sposób bezstronny i jawny, obowiązek zapewnienia przez ustawodawcę krajowego operatorowi telekomunikacyjnemu, wobec którego zostanie wydana ("dotycząca go") decyzja stwierdzająca, iż posiada on znaczącą pozycję na rynku oraz jednocześnie nakładająca pewne przewidziane ustawą "specyficzne wymogi" – prawo odwołania się do niezależnego organu. Według Sądu cel dyrektywy został osiągnięty, albowiem ustawodawca krajowy zawarł w przepisach ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne normy proceduralne o jawności postępowania, określającego prawa i obowiązki konkretnego podmiotu, które gwarantują operatorom prawo odwołania się od decyzji do właściwego, kompetentnego w sprawach ochrony konkurencji, niezależnego organu, jakim jest w naszym kraju niezawisły Sąd Okręgowy w Warszawie - sąd ochrony konkurencji i konsumentów. Prawo odwołania się do tego sądu, zagwarantowane w naszym ustawodawstwie, stanowi pełną realizację postanowień dyrektywy ramowej. W konsekwencji przyjąć trzeba, iż Prezes URTiP prawidłowo uznał, iż skarżąca spółka nie ma prawa wglądu do akt postępowania prowadzonego w trybie przepisu art. 23 ust. 3 pt. Ustosunkowując się do wniosku strony skarżącej o skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w trybie art. 234 TWE, pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich dotyczących interpretacji przepisów 3 ust. 3, art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 i 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, należy podnieść, iż w orzecznictwie i doktrynie prawa wspólnotowego przyjęto pogląd, że przedstawienie pytania prawnego do ETS należy do uznania sądu państwa członkowskiego (vide: Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Zakamycze, 2005 r., s. 802 i cyt. tam literatura i orzecznictwo). W świetle zaakceptowanych poglądów przyjmuje się, iż sąd państwa członkowskiego zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z pytaniem prejudycjalnym, gdy ma wątpliwości co do znaczenia mającego w sprawie zastosowanie przepisu prawa wspólnotowego, przy czym istotne jest przekonanie sędziego o istnieniu trudności w wykładni przepisu, nie zaś obiektywne niejasności tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, z uwagi na brak wątpliwości co do znaczenia przepisów art. 3 ust. 3, art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy ramowej, nie uznał za konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z pytaniem prawnym dotyczącym interpretacji w/w norm prawa wspólnotowego. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.