I OSK 1154/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska Leszek Leszczyński Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 230/08 w sprawie ze skargi R. O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 230/08 oddalił skargę R. O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm. – dalej powoływanej jako ustawa o Policji) oraz art. 108 k.p.a., zwolnił nadkom. R. O. z dniem 14 czerwca 2006 r. z zajmowanego stanowiska specjalisty w Laboratorium Kryminalistycznym Komendy Wojewódzkiej Policji w S. i z dniem 15 czerwca 2006 r. przeniósł go do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w S., nadając jednocześnie tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, iż R. O. przez ponad 9 lat służby w Laboratorium Kryminalistycznym Komendy Wojewódzkiej Policji w S. nie zdołał uzyskać uprawnień do samodzielnego sporządzania i podpisywania ekspertyz kryminalistycznych. Nie zaliczył również części praktycznej wstępnego testu kwalifikacyjnego z zakresu wykonywania portretów pamięciowych, zorganizowanego w dniu 15 kwietnia 2005 r. przez Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Komendy Głównej Policji. Taki wynik testu wskazuje na brak wystarczających umiejętności policjanta niezbędnych do zdania egzaminu wstępnego warunkującego dopuszczenie do szkolenia wymaganego przy ubieganiu się o uzyskanie uprawnień eksperta kryminalistyki. W tej sytuacji oraz z uwagi na doświadczenie zawodowe i pozytywne oceny okresowe uzyskane w okresie delegowania do Komendy Miejskiej Policji w S., przeniesienie policjanta do tej ostatniej jednostki było uzasadnione. Natomiast rygor natychmiastowej wykonalności nadano decyzji z uwagi tożsamy z interesem służby ważny interes społeczny związanym z konieczność zapewnienia realizacji zadań Policji. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił powyższy rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia R. O. ze stanowiska oraz daty przeniesienia go do Komendy Miejskiej Policji w S., ustalając, że zwolnienie nastąpiło z dniem 19 czerwca 2006 r., a przeniesienie z dniem 20 czerwca 2006 r., zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy. W motywach rozstrzygnięcia, podzielając stanowisko organu I instancji, podkreślił, że skoro z art. 36 ust 1 i 2 ustawy o Policji wynika, że policjant może być przeniesiony z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, to tym samym dopuszczalne jest jego przeniesienie z urzędu do pełnienia służby w tej samej miejscowości. Przepisy ustawy o Policji kwestię zasadności i celowości takiego przeniesienia policjanta pozostawiają właściwym przełożonym. Tylko przeniesienie na niższe stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie w przypadkach ściśle określonych w art. 38 ustawy o Policji. W aktach sprawy znajduje się rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], zgodnie z którym nadkom. R. O. w nowym miejscu pełnienia służby, tj. w Komendzie Miejskiej Policji w S., został mianowany na równorzędne stanowisko pod względem grupy zaszeregowania i mnożnika kwoty bazowej, a ponadto przyznano mu również dodatek służbowy w dotychczas otrzymywanej wysokości. Warunki służby nadkom. R. O. nie uległy zatem pogorszeniu, a nowe stanowisko służbowe odpowiada wykształceniu i kwalifikacjom zawodowym policjanta. Komendant Główny Policji wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji wprawdzie nie odniósł się do wystąpień zainteresowanego, które wpłynęły do Komendy Miejskiej Policji w Szczecinie w dniach od 5 czerwca do 13 czerwca 2006 r., to jednak analiza tych wniosków w postępowaniu odwoławczym jednoznacznie wskazuje, że nie mają one istotnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Liczne wystąpienia nadkom. R. O. kierowane do organu prowadzącego postępowanie, jak również nadawanie im różnych nazw oraz przypadkowej numeracji, a także ich treść, jednoznacznie świadczą o przyjętej przez wymienionego linii obrony, która ma na celu całkowite sparaliżowanie prowadzonego postępowania i w efekcie uniemożliwienie przeniesienia do pełnienia służby w KMP w S. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, zaskarżonemu rozkazowi personalnemu prawidłowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności, albowiem w interesie społecznym, tożsamym z interesem służby, leży konieczność zapewnienia właściwego toku realizacji zadań Sekcji Techniki Kryminalistycznej KMP w S., w której nadkom. R. O. pełnił obowiązki służbowe, a następnie został mianowany na stanowisko specjalisty. Jedynie, mając na uwadze, że pierwszoinstancyjny rozkaz personalny został doręczony skarżącemu w dniu 19 czerwca 2006 r. należało dokonać reformatoryjnego orzeczenia co do dat zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. O., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozkazu i uchylenia rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2006 r., zarzucił Komendantowi Głównemu Policji błędną wykładnię art. 32 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 4 i art. 36 ust. 1 ustawy o Policji oraz naruszenie przepisów art. 134 w związku z art. 138 kpa poprzez rozpatrzenie odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, nieuwzględnienie treści art. 10 kpa polegające na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu, nieuwzględnienie dyspozycji art. 110 kpa poprzez wyznaczenie przez organ drugiej instancji daty przeniesienia skarżącego na nowe stanowisko służbowe przed datą doręczenia stronie decyzji pierwszoinstancyjnej, nieuwzględnienie art. 107 § 3 kpa w zakresie właściwej podstawy prawnej oraz uzasadnienia, bezprawne zastosowanie art. 108 § 1 kpa i nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, przyjęcie, że Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie nie powinien zostać wyłączony od załatwiania spraw skarżącego, niezastosowanie się do dyspozycji art. 7 i 77 kpa polegające na niezbadaniu i nierozpatrzeniu w postępowaniu odwoławczym wszystkich podnoszonych przez stronę naruszeń prawa. W dodatkowym piśmie z dnia 30 stycznia 2007 r. skarżący podniósł, iż w niniejszym postępowaniu nie zapewniono mu faktycznego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz nie doręczano jego pełnomocnikowi wydanych postanowień i decyzji. Ponadto wskazał, iż w dniu 14 grudnia 2006 r. złożył do Prokuratury zawiadomienie o popełnieniu wielu przestępstw przez policjantów i przełożonych w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2239/06, skargę R. O. oddalił. W wyniku wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 990/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA zauważył między innymi, że sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w sprawie poddanej pod osąd tego sądu według stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania przez organ administracji. Oznacza to, że powoływane przez skarżącego zmiany stanu faktycznego sprawy po wydaniu zaskarżonej decyzji pozostawały bez wpływu na wynik postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika to pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86 - ONSA 1987 r. Nr 1, poz. 13 i z dnia 16 czerwca 1998 r. sygn. akt III SA 1597/96). Stwierdzenie zaś w toku postępowania sądowego naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stwarza samoistną podstawę do uchylenia decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji powinien rozpoznać zawarty w skardze zarzut pominięcia przez organy administracyjne ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika. Tymczasem Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący działał w tym postępowaniu przez ustanowionego pełnomocnika. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności winien zażądać od organu administracji uzupełnienia przesłanych akt administracyjnych przez dołączenie pełnomocnictwa procesowego udzielonego przez skarżącego W. O. oraz pozostałych dokumentów związanych z ustanowieniem tego pełnomocnictwa. W razie nieprzedstawienia tych dokumentów przez organ niezbędne będzie wezwanie skarżącego do ich dołączenia, co umożliwi przeprowadzenie dowodu uzupełniającego. Następnie Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie dokonać kontroli działalności organów administracji tak pod względem stosowania przepisów postępowania administracyjnego jak i norm materialnoprawnych. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 230/08, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę R. O. oddalił. Na wstępie swych rozważań Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 190 P.p.s.a Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym należało przede wszystkim ustalić, czy skarżący faktycznie działał przez ustanowionego pełnomocnika. W wyniku przeprowadzonej rozprawy bezspornie stwierdzono, że skarżący w dniu 11 maja 2006 r. ustanowił swym pełnomocnikiem żonę W. O. i pełnomocnictwo to wraz z pismem Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie z dnia 19 maja 2006 r. zostało przekazane organowi I instancji, który otrzymał je w dniu 23 maja 2006 r. Rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] powinien być zatem doręczony pełnomocnikowi skarżącego. Tymczasem organ I instancji decyzję tę doręczył najpierw skarżącemu w dniu 19 czerwca 2006 r., natomiast pełnomocnikowi - w dniu 17 lipca 2006 r. Od tej ostatniej daty rozpoczął bieg termin określony w art. 129 kpa czyli, że odwołanie R. O. z dnia 28 lipca 2006 r. zostało wniesione w terminie. W ocenie Sądu I instancji Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2006 r. nr [...] nie powinien zmieniać decyzji organu I Instancji poprzez ustalenie nowej daty zwolnienia R. O. ze stanowiska i przeniesienia go do innego miejsca pełnienia służby, powołując się przy tym na art. 130 § 1 kpa. Skoro rozkazowi personalnemu organu I instancji, na podstawie art. 108 § 1 kpa, nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to zgodnie z art. 130 § 3 pkt 1 kpa przepis art. 130 § 1 kpa w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Powyższe uchybienie Komendanta Głównego Policji nie miało jednak istotnego wpływu na ostateczny wynik sprawy, bowiem zwolnienie skarżącego ze stanowiska i przeniesienie na nowe stanowisko nastąpiło później, aniżeli wynikałoby to z rygoru natychmiastowej wykonalności, a sam skarżący nie zarzucił, że późniejsze zwolnienie i przeniesienie naruszyło jego interes. W tej sytuacji, zdaniem Sąd I instancji, uznać należy, że organ nie dopuścił się naruszenia art. 134 kpa w zw. z art. 138 kpa, gdyż odwołanie zostało wniesione w terminie a stronie zapewniono udział w postępowaniu odwoławczym poprzez przyjęcie pełnomocnictwa i rozpatrzenie odwołania w terminie liczonym od dnia doręczenia go pełnomocnikowi. W związku z nadaniem decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut przeniesienia skarżącego na nowe stanowisko służbowe przed datą doręczenia mu tego rozkazu personalnego. WSA w Warszawie stwierdził nadto, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, stosownie do przepisu art. 28 ustawy o Policji, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Konsensusu stron wymaga jedynie przyjęcie do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, co do zasady, daje przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby na równorzędnym stanowisku. Zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska specjalisty Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w S. i przeniesienie do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej w S. z zachowaniem dotychczasowego uposażenia nastąpiło na podstawie art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w myśl którego do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni, tj. Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Powołany przepis ma charakter kompetencyjny, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji. Nie wskazano w nim natomiast kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Nie ulega jednak wątpliwości, że na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w których to przepisach wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Poza tym, przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę zostało uregulowane w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Stosując zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej przy interpretacji powołanych przepisów, należy dojść do wniosku, iż właściwy komendant jest uprawniony na podstawie art. 32 ustawy o Policji do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 kpa, a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta. Trudno sobie wyobrazić taką sytuację, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości (art. 36 ustawy), a nie ma możliwości przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe w tej samej miejscowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01, LEX nr 142354). W ocenie WSA w Warszawie skarżący po zwolnieniu z Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w S. został przeniesiony na równorzędne stanowisko służbowe, otrzymując dotychczasową grupę uposażenia i mnożnik kwoty bazowej, a ponadto dodatek służbowy w dotychczas otrzymywanej wysokości. Warunki pełnienia służby policjanta nie uległy zatem pogorszeniu. Natomiast słuszny interes skarżącego, sprowadzający się głównie do kwestii prestiżowych, nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętą decyzją, nawet jeżeli przedmiotowe przeniesienie łączyłoby się z pewnymi komplikacjami dla skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji nie budzi też zastrzeżeń nadanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie rozkazowi personalnemu z dnia [...] czerwca 2006 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Ustawodawca w art.108 § 1 kpa wymienia kilka rodzajów dóbr, które podlegają ochronie przez nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. W grupie chronionych interesów mieści się również interes społeczny, na który powołał się organ I instancji, trafnie wskazując na szczególny status i zadania Policji, mające bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo i porządek publiczny, realizowany przez osoby spełniające warunki określone przepisami ustawy o Policji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wykonywanie zawodu policjanta to wymagająca dyspozycyjności służba, której pełnienie zarezerwowane jest wyłącznie dla osób legitymujących się m.innymi odpowiednimi przygotowaniem oraz kwalifikacjami do jej pełnienia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika zaś, że skarżący nie uzyskał kwalifikacji eksperta kryminalistyki, niezbędnych do samodzielnego sporządzania i podpisywania ekspertyz kryminalistycznych. W tej sytuacji nadanie omawianego rygoru było prawidłowe. Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, uznać należy, iż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymaganiom prawa, ponieważ organ wskazał zarówno przesłanki faktyczne powodujące przeniesienie funkcjonariusza do innej jednostki Policji, jak i przepisy prawa, które były podstawą podjętej decyzji. Zatem również stawiany przez skarżącego wytyk złamania przez organ art. 107 § 3 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc zarzutu naruszenia art. 10 kpa, WSA w Warszawie stwierdził, iż z akt administracyjnych wynika, że zarówno strona, jak i jej pełnomocnik, brali udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia do dalszego pełnienia służby w KMP w S., jak również w piśmie z dnia 1 czerwca 2006 r. został pouczony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami postępowania, składał liczne wnioski dowodowe, które były przez organ rozpoznane (postanowienie KWP w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2006 r., które doręczono również pełnomocnikowi skarżącego przy piśmie organu z dnia 5 lipca 2006 r.) Skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. O., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia tego orzeczenia w całości i stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendant Głównego Policji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący domagał się ponadto zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotnej stawki minimalnej z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz obszerność materiału procesowego, co wymagało dużego nakładu pracy pełnomocnika. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił.: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w związku z art. 7, art. 10 i art. 40 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), polegające na oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy decyzji organów Policji wydanych z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć na treść orzeczenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: • art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.- dalej powoływanej jako P.u.s.a.), polegające na nierozpoznaniu sprawy w granicach zaskarżenia, zaniechaniu kontroli działalności organów administracji publicznej we wskazywanym przez skarżącego zakresie i nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu do wszystkich podniesionych zarzutów. • art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na przeprowadzeniu wadliwej kontroli działalności administracyjnej organu, wyrażającej się w przekroczeniu przez Sąd granic swobodnej oceny materiału dowodowego przez przyjęcie, iż organy administracji należycie i wyczerpująco przestrzegały zasady praworządności i dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zapewniły stronie prawo do udziału w każdym stadium jego postępowania (art. 10), należycie informowały stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa), przyjęciu jakoby organy te w sposób wyczerpujący zebrały, rozpoznały, oceniły cały materiał dowodowy (art. 77 § 3, art. 80 kpa); • art. 1 § 1 i 2 ustawy P.u.s.a. w związku z art. 190 P.p.s.a., polegające na uznaniu, iż uzupełnienie akt postępowania administracyjnego o wcześniej usunięte z nich w sposób bezprawny pełnomocnictwo powoduje ich konwalidację w stopniu umożliwiającym uznanie że organ w tym zakresie realizował prawo strony do działania poprzez ustanowionego prawidłowo pełnomocnika i orzeczenie w tym zakresie sprzecznie z wcześniej zapadłym w tej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego i zawartymi w nim wytycznymi co do dalszego postępowania. Znaczną część uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor poświecił przypomnieniu treść skargi R. O. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zarzutów sformułowanych w poprzedniej skardze kasacyjnej od wyroku tego Sądu z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2239/06. Kasator zauważył ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 990/07 powyższą skargę kasacyjną uznał za zasadną. Uchylając wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2239/06, NSA zwrócił uwagę Sądowi I instancji na wątpliwości prawne przedmiocie realizacji w toku postępowania uprawnień strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r. po raz kolejny oddalił skargę R. O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2006 r., utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...]. Uzasadniając wydane orzeczenie wskazał, iż niedoręczenie niektórych pism procesowych pełnomocnikowi skarżącego nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Pogląd ten, zdaniem strony skarżącej jest błędny. Pominięcie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika w postępowaniu zawsze w doktrynie prawa administracyjnego uznawane jest za rażące naruszenie prawa procesowego, które skutkować winno z powodu nieważności wznowieniem postępowania. Pełnomocnik skarżącego z winy organu nie był zawiadomiony o wszczęciu postępowania, nie uczestniczył w nim, dowiedział się o nim dopiero przeszło miesiąc od wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Argumentując w tej kwestii, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął treść doręczonego przed rozprawą postanowienia Sądu Rejonowego Wydziału V Karnego w Szczecinie sygn. akt [...], z którego wynika duże prawdopodobieństwo, że w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Szczecinie popełniono na szkodę skarżącego przestępstwo z art. 231 § 1 kk w zb. z art. 276 kk w zw. z art. 11 § 2 Kodeksu karnego, polegające na usunięciu z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego. Dowodzi to, w ocenie strony skarżącej, że Sąd I instancji bezkrytycznie przyjął, iż organy Policji przestrzegały zasad praworządności i dochodzenia do prawdy materialnej oraz że podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również, że informowały stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Tymczasem nie istniały jakiekolwiek przesłanki pozwalające przyjąć, że organy Policji miały zamiar i działały we wszelkich stadiach postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji, czy też sądowym, zgodnie ze stanowionym prawem, o czym świadczą materiały zgromadzone w aktach sprawy, a zwłaszcza dowód usunięcia z akt pełnomocnictwa, jaki do akt sprawy pismem z dnia 11 kwietnia 2008 r. przekazał skarżący. Zdaniem kasatora WSA w Warszawie nie rozpoznał i nie ocenił w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ograniczenie skarżącemu możliwości działania przez ustanowionego pełnomocnika oraz usunięcie z akt administracyjnych dokumentów zaświadczających, że skarżący działał w tym postępowaniu przez ustanowionego pełnomocnika jest tego najlepszym przykładem. Natomiast nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazowi personalnemu o przeniesieniu policjanta, w praktyce było tylko rozwiązaniem "siłowym" zatwierdzającym uprzednie wadliwe i nieprawidłowe działania oraz decyzje organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę i okazując nadmierne zaufanie organom Policji oraz nie wykazując należytej wnikliwości, uznał, że akta administracyjne uzupełnione przez organy Policji o wcześniej bezprawnie usunięte z nich pełnomocnictwo, wskazują na zgodne z prawem działanie organów Policji. Założenie to okazało się mylne, czego dowodzi ustalony stan faktyczny - uzasadnione przypuszczenie zaistnienia przestępstwa wymierzonego przeciwko wymiarowi sprawiedliwości i skarżącemu w przedmiocie celowego dekompletowania akt przedmiotowej sprawy. Strona skarżąca podnosi równocześnie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził wadliwą kontrolę działalności administracyjnej organu, który naruszył normy postępowania zawarte w art. 7, 10, 77, 107 § 3, 108 § 1, 134 kpa uznając, iż organy Policji działały nie tylko w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej, ale i w interesie skarżącego. Zdaniem kasatora trudno, aby wydanie decyzji, której przedmiotem jest przeniesienie policjanta na stanowisko zupełnie niekorespondujące z jego wykształceniem i kwalifikacjami zawodowymi mogło wiązać się z którymkolwiek z przytoczonych w art. 108 kpa okoliczności. Wbrew temu co bezprawnie stwierdził organ pierwszoinstancyjny, a za nim powielił organ odwoławczy, skarżący nie posiada wykształcenia i kwalifikacji pozwalających mu pełnić służbę w Sekcji Techniki Kryminalistycznej KMP. Samo pełnienie służby na podobnym stanowisku przed 10 laty w żadnym razie, uwzględniając postęp technologiczny oraz olbrzymi rozwój interdyscyplinarnej nauki, jaką jest kryminalistyka, nie uzasadnia, zdaniem skarżącego przeniesienia do wskazanej jednostki Policji. Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a sposób sformułowania i uzasadnienia zawartych w niej zarzutów oraz wniosków wskazuje na niepełne zrozumienie przez jej autora zasad postępowania kasacyjnego. W związku z tym należy przede wszystkim zauważyć, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Stosownie do art.176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) skarga kasacyjna musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia we wskazaniem, czy jest ono kwestionowane w całości czy części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie polegało złamanie przez Sąd I instancji każdej wytykanej mu przez kasatora normy prawnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, albo obu tych naruszeniach łącznie. Uchybienie normom materialnoprawnym może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym ich zastosowaniu. Złamanie przepisów postępowania może mieć taką sama formę, jednakże stanowi ono podstawę kasacyjną, tylko wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to nieprawidłowe zrekonstruowanie treści konkretnej normy prawnej, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie należy rozumieć dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do określonego stanu faktycznego. Są to zatem dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć uzasadnienie odnoszące się odrębnie do każdego z tych rodzajów naruszenia. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona winna, więc wykazać jak dany przepis prawa należy odczytywać oraz wyjaśnić, dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez sąd jest wadliwa. W uzasadnieniu zarzutu niewłaściwego zastosowania należy natomiast przeprowadzić wywód dlaczego przyjęty za podstawę prawna zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art.183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Sąd ten, wbrew oczywistym oczekiwaniom strony skarżącej, nie rozpoznaje zatem ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonych działań organów administracji publicznej ani nie bada w całości legalności postępowania sądowego. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy. Może on więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie kasator wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucił. Nie jest natomiast władny analizować, czy Sąd I instancji nie naruszył innych norm prawnych. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest nieprawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty właściwych norm prawa materialnego, bądź przepisów postępowania. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków ani konkretyzowanie oraz uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na wskazane granice postępowania kasacyjnego oraz na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, ustawodawca w art. 175 § 1 P.p.s.a. określił krąg podmiotów uprawnionych do sporządzenia omawianego środka zaskarżenia. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym, umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, ale nie odpowiada w pełni przedstawionym wymogom. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty kasacyjne w istocie ograniczono do naruszenia przepisów postępowania. Dotyczy to także zarzutu określonego w punkcie 1 skargi kasacyjnej, mimo określenia go jako wytyku "naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa postępowania". Kasator złamanie wskazanych tam przepisów uzasadnił błędnym oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy decyzji organów Policji wydanych z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Ograniczenie się do takich wywodów, w sposób oczywisty wskazuje na wyłącznie procesowy a nie materialnoprawny charakter wskazanego zarzutu. W tej sytuacji zupełnie niezrozumiałym jest sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej alternatywnego żądania o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów administracji obu instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Zakres żądania zmiany bądź uchylenia zaskarżonego orzeczenia musi odpowiadać treści art. 185 lub art. 188 P.p.s.a. Zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej Sąd uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Sąd może także na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę w przypadku gdy brak jest naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten ostatni przypadek może zatem mieć miejsce tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi wyłącznie naruszenie prawa materialnego. NSA, będąc związany granicami skargi kasacyjnej i tak takiej wady nie mógłby wziąć pod uwagę, gdyż takiego rodzaju zarzutu w skardze nie sformułowano. Wadliwość rozpoznawanej skargi polega również na braku prawidłowego uzasadnienia postawionych w niej zarzutów. Znaczna część jej motywów stanowi przytoczenie treści poprzedniej skargi kasacyjnej i w sposób oczywisty odnosi się do zaskarżonego nią wcześniejszego wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2239/06, który został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 990/07. Takie wywody w niniejszej sprawie pozbawione są zatem znaczenia prawnego. Skarga kasacyjna przysługuje od konkretnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że musi ona koncentrować się na konkretnych uchybieniach, które, zdaniem kasatora, zostały popełnione przez Sąd I instancji przy wydaniu aktualnie kwestionowanego orzeczenia. Rozpoznawana skarga w podstawach kasacyjnych wytyka złamanie zaskarżonym obecnie wyrokiem określonych, powiązanych ze sobą przepisów. Jej uzasadnienie w części dotyczącej tego wyroku nie nawiązuje jednak bezpośredniego do tych zarzutów. Nie ma w nim też odrębnej analizy merytorycznej kwestii zastosowania i wykładni przepisów, które miały być naruszone, mimo iż - o czym także była już mowa - jest to nieodzowny element uzasadnienia podstawy kasacyjnej. Brak pełnych i wyczerpujących wywodów prawnych dotyczących wad zaskarżonego orzeczenia utrudnia sądowi kasacyjnemu dokonanie ich merytorycznej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać intencji skarżącego i domyślać się, jakich dokładnie zarzutów miała dotyczyć określona część uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz w czym upatruje błędnej wykładni określonych norm i dlaczego wytyka Sądowi I instancji niewłaściwą ich subsumcję. Z pisemnych motywów skargi kasacyjnej można jednak wnioskować, że zdaniem strony skarżącej podstawowym mankamentem zaskarżonego wyroku z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 230/08 jest oddalenie skargi R. O. mimo podstaw do uchylenia decyzji organów Policji z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny przewidzianej w art.145 § 1 pkt 4 kpa. W przedmiotowej sprawie, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do tego stanowiska, należało wytknąć WSA w Warszawie złamanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Pierwszy z powołanych przepisów obliguje bowiem Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia w postępowaniu sądowym naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Takiego zarzutu autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej jednak nie wyprowadził. Ograniczył się jedynie do wskazania naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. w związku z art. 190 P.p.s.a. Powyższy wytyk nie mógł jednak doprowadzić do skutecznego wzruszenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 990/07 nie przesądził bowiem, że przed organami Policji doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdził jedynie, że Sąd I instancji nie wyjaśnił kwestii udziału pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym, a zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ten zobowiązany będzie zażądać od organu uzupełnienia akt administracyjnych, ewentualnie przeprowadzić postępowanie uzupełniające z dokumentów dotyczących ustanowienia pełnomocnika skarżącego, a następnie dokonać kontroli działalności organów administracji pod względem stosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz norm materialnoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonał te wskazania oraz dokonał oceny zaskarżonej decyzji pod katem jej zgodność z prawem materialnym i procesowym. W tej sytuacji nie naruszył art.1 P.u.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. Zamierzonego przez kasatora skutku nie może tez odnieść wytyk naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w związku z art. 7, art. 10 i art. 40 § 1 kpa polegającego na oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy decyzji organów Policji wydanych z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Taka argumentacja wskazuje na zamiar zakwestionowania wyniku dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej. Zauważyć zatem należy, że wadliwość takiej kontroli może powstać dopiero na etapie formułowania przez Sąd oceny o zgodności bądź niezgodności danego działania z prawem, czyli poprzez zastosowanie jednego z środków przewidzianych w ustawie. Środki te zostały określone w art.145 -151 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Oddalając skargę, mimo istniejących naruszeń prawa procesowego, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, Sąd może naruszyć nie przepisy wskazane przez autora skargi, lecz ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy (łącznie z konkretnymi normami procedury obowiązującej organ administracji), bądź art.151 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie. W takich przypadkach uzasadnione jest też zakwestionowanie błędu w subsumcji – jednocześnie - w zakresie obu tych unormowań. Brak tak sformułowanego zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej ustosunkowanie się do sygnalizowanych kwestii. Nie został również naruszony art. 1 § 1 i § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Powołane przepisy mają charakter ustrojowo - kompetencyjny. Zakreślają one ramy uprawnień sądownictwa administracyjnego, wskazując jednocześnie kryterium legalności jako wzorzec sprawowanej kontroli. Sąd I instancji nie uchybił tym normom, ponieważ nie przekroczył swoich kompetencji ani też nie dokonał kontroli wedle innych kryteriów niż zgodność z prawem badanych decyzji administracyjnych. Jeżeli chodzi o wytyk złamania przez Sąd I instancji art.141 § 4 P.p.s.a, to zauważyć należy, że elementem uzasadnienia wyroku jest między innymi zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy i stanowisk stron. Zatem nie wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie i nie wszystkie zarzuty muszą być omówione w pisemnych motywach rozstrzygnięcie, lecz tylko te które są istotne w sprawie. Tak też zostało skonstruowane uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Odpowiada ono wymaganiom określonym w art.141 § 4 P.p.s.a., dlatego zarzut naruszenia tej normy nie zasługuje na uwzględnienie. Ostatni podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy złamania przez Sąd I instancji z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Naruszenie tych przepisów, zdaniem kasatora, miało przy tym polegać na dokonaniu przez WSA w Warszawie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej z uwagi na nieuzwględnienie przez ten Sąd podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przez organy Policji zasad przewidzianych w art. 7, art. 10, art. 9 i art. 77 § 3 i art. 80 kpa. W związku z tym zauważyć należy, że treść przepisów art. 1 § 1 i § 3 P.u.s.a., o czym była już mowa, wyjaśnia jedynie funkcje sądownictwa administracyjnego. Sąd mógłby naruszyć wskazane normy tylko wtedy, gdyby pomimo swej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności i zastosował środki nieprzewidziane ustawą. Natomiast to, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa nie dowodzi jeszcze naruszenia samego art.1 P.u.s.a. Dlatego normy tego artykułu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W tej sytuacji rozważyć należy, czy w niniejszej sprawie skuteczne mogło być powiązanie wskazanych art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Określa on więc granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Granic danej sprawy wyznacza zaś jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granic sprawy, w której skarga zostałaby wniesiona albo gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego. Natomiast zawężenie granic sądowej kontroli działalności administracji publicznej do zbadania prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów proceduralnych, a także wynik dokonanej przez sąd kontroli podnoszonych przez skarżącego zarzutów można zwalczać między innymi przez zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 i art. 151 P.p.s.a., a nie samego art. 134 § 1 P.p.s.a. czy tego przepisu z powiązaniem z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Tymczasem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autor w sposób oczywisty upatruje naruszenia art.1 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. jedynie w bezzasadnym, jego zdaniem, niepodzieleniu przez WSA w Warszawie zarzutów sformułowanych we wniesionej do tego sądu skardze. Nie wskazuje natomiast żadnych uchybień organów administracji, których nie podniósł sam skarżący, a które zobowiązany był uwzględnić Sąd I instancji z urzędu. W związku z powyższym także i ten wadliwie sformułowany zarzut nie dostarczył uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w skardze kasacyjnej żądań. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.