II OSK 674/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 569/08 w sprawie ze skargi E. P. i M. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną II OSK 674/09 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. i M. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 16 sierpnia 2007 r. A. S. złożyła wniosek o wydanie, wg projektu zamiennego, pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w Mławie przy ul. [...]. Starosta Mławski, decyzją z dnia [...] września 2007 r., zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację budynku. Od decyzji tej odwołanie wnieśli E. i M. P., podnosząc, że obrys budynku wyznaczony przez geodetę wchodzi na ich posesję. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Mławskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku spełnienia przez inwestora wymogów określonych w art. 35 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że budowa przedmiotowego budynku według przedłożonego projektu zamiennego jest zgodna z prawomocną decyzją Burmistrza Miasta Mławy z dnia [...] stycznia 2007 r. o warunkach zabudowy. Spełnione zostały m.in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym zapewniony został dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a odprowadzenie wód opadowych zaprojektowano w sposób prawidłowy. Ponadto lokalizacja projektowanego budynku przy granicy jest konieczna ze względu na gabaryty działki inwestorów oraz zapewnienie wjazdu na posesję i nie jest kwestionowana przez odwołujących się, którzy mają jedynie zastrzeżenia do przebiegu granicy pomiędzy ich działką, a działką inwestora. Organ wskazał, iż rozgraniczenia działek nr [...] i [...] dokonał uprawniony geodeta, co potwierdza protokół graniczny z dnia 28 marca 2007 r., który został bez zastrzeżeń przyjęty i podpisany został przez właścicieli tych działek, w tym również przez odwołujących się. Protokół wpisany został do ewidencji zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Mławie i jest dokumentem obowiązującym. Nie ma zatem podstaw, aby kwestionować sporządzone dokumenty, a sprawy sporne dotyczące granic winny być rozstrzygane przez sądy powszechne. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. i M. P., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia oraz o uchylenie poprzedzającej go decyzji organu I instancji. Skarżący stwierdzili, iż decyzja organu I instancji narusza art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie do rozstrzygnięcia nieprawidłowo sporządzonego rozgraniczenia działek. Wskazali, iż dokumentacja geodezyjna nie odzwierciedla rzeczywistych wymiarów działek. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał treść art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącego, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Z akt sprawy wynika, że Starosta Mławski, decyzją z dnia 5 lipca 2007 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Aldonie Sołtysiak pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z instalacjami oraz urządzeniami towarzyszącymi. W dniu 16 sierpnia 2007 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, według projektu budowlanego zamiennego do pozwolenia na budowę z dnia 5 lipca 2007 r., w części dotyczącej budynku mieszkalnego. Przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny przewidywał istotne odstępstwa od wcześniej zatwierdzonego projektu, odnoszące się do elementów konstrukcji dachu i elewacji zewnętrznej budynku. Nie zmieniał usytuowania budynku i operował tak jak projekt pierwotny przebiegiem granicy ustalonej przez geodetę w protokole granicznym z dnia 28 marca 2007 r. W ocenie Sądu I instancji spełniony został zatem warunek zastosowania art. 36a ustawy – Prawo budowlane, tj. zaistniała tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę z dnia 5 lipca 2007 r. i obiektu, którego planowane odstępstwa dotyczyły. Stosownie do art. 36a ust. 3 w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32 - 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Takie wtórne w stosunku do podstawowego postępowanie ogranicza się jedynie do zakresu dokonywanej zmiany, co oznacza powtórzenie określonych w art. 32 - 35 czynności jedynie w odniesieniu do samych odstępstw. Sąd stwierdził przy tym, że przedmiotowy projekt zamienny jest zgodny z prawomocną decyzją Burmistrza Miasta Mławy z dnia [...] stycznia 2007 r. o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu inwestor spełnił też wymogi określone w art. 35 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, dlatego też organ architektoniczno - budowlany nie miał podstaw, aby odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji podniósł również, że zarzuty co do usytuowania budynku - przedmiotu pozwolenia na budowę, nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu zamiennego, który nie wprowadzał zmian w zakresie położenia obiektu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r. skargę kasacyjną wnieśli E. i M. P.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 36a oraz art. 32, 33, 34 i 35 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że projekt zamienny jest zgodny z decyzją Burmistrza Miasta Mławy z dnia [...] stycznia 2007 r. o warunkach zabudowy; w ocenie skarżących inwestor powinien wystąpić o wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 36a i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, polegająca na zajęciu pasa działki sąsiadującej, jest możliwa bez oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych, a także zgody właściciela działki sąsiadującej, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36a oraz art. 32, 33, 34 i 35 ustawy Prawo budowlane oraz art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że projekt zamienny inwestora nie wymagał wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy projekt ten nie był zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, bowiem wykraczał poza istniejącą na działce sąsiedniej linię zabudowy, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez niezastosowanie mimo, że zaskarżona decyzja umożliwia inwestorowi podejmowanie działań utrudniających korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie kasatorów w sprawie nie został spełniony warunek zastosowania przez organ architektoniczno-budowlany art. 36a ustawy - Prawo budowlane, ponieważ nie zaistniała tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę z dnia 5 lipca 2007 r. i obiektu, którego planowane odstępstwa dotyczyły. Brak tożsamości obiektu wynika bezpośrednio z art. 36a ust. 5 pkt 1, który do grupy istotnych zmian w pierwotnie zatwierdzonym projekcie budowlanym zalicza zmiany dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Zmiana konstrukcji dachu i elewacji zawiera się we wspomnianej przesłance. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego powinna być poprzedzona decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem taka przebudowa związana jest z częściową zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Właściwy organ zaś, zgodnie z art. 35 ustawy – Prawo budowlane, jest zobowiązany do sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uregulowań art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wyraźnie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego, jak i wykonaniu innych robót budowlanych. Podstawowe znaczenie dla sprawy, w ocenie autorów skargi kasacyjnej, mają różnice w projekcie zagospodarowania działki budowlanej nr [...] w dwóch kolejnych decyzjach Starosty Mławskiego: z dnia [...] lipca 2007 r. i z dnia [...] września 2007 r. W pierwszej obrys projektowanego budynku styka się z poprzednio ustaloną granicą, zaś w drugiej w sposób wyraźny wchodzi w działkę nr [...]. Istotne różnice w tych mapach geodezyjnych powodują, że inwestycja jest częściowo realizowana na działce skarżących. Organ powinien uznać, że tak projektowane prace wymagały uzyskania nowego pozwolenia budowlanego, a to z kolei wymagało uzyskania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przypisać należy regulacji zawartej w treści art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., NT 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do ust. 1 istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W myśl zaś ust. 3 w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Przepisy art. 36a ustawy Prawo budowlane wprowadzone zostały w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego przez konieczność uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przez inwestorów dokonujących istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r., VII SA/Wa 600/05). W niniejszej sprawie niewątpliwie zmiany projektu budowlanego, w stosunku do pierwotnie zatwierdzonego, były na tyle niewielkie (dotyczyły wyłącznie niewielkich różnic w geometrii dachu oraz elewacji – zabudowana mała zostać wnęka przy wejściu do domu), że nie sposób twierdzić, że mogły doprowadzić do powstania nowej inwestycji, o parametrach diametralnie innych od pierwotnie zatwierdzonej. Skoro zatem ust. 3 art. 36a ustawy – Prawo budowlane nakazuje w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stosować przepisy art. 32 – 35 jedynie odpowiednio do zakresu zmiany, nie było żadnych podstaw, by uznać za słuszne argumenty autora skargi kasacyjnej i wymagać od organów architektoniczno-budowlanych ponownego przeprowadzenia oceny całości zamierzenia inwestycyjnego. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że organy w niniejszej sprawie związane były wcześniejszą ostateczną decyzją Starosty Mławskiego z dnia [...] lipca 2007 r., a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczyć tylko mogło zmian wprowadzonych do tego projektu. Tylko w tym zakresie zatem organy architektoniczno-budowlane i Sąd I instancji mogły kontrolować postępowanie zmierzające do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Trudno uznać w tym kontekście za uzasadnione argumenty zawarte w skardze kasacyjnej, że kwestionowana przez kasatora zmiana w projekcie budowlanym powodowała zmiany w projekcie zagospodarowania działki, a zatem wymagała uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) a w jej miejsce wchodzi, zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej. Ponieważ wydanie decyzji zmieniającej na podstawie art. 36a ust. 1 podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32 - 35) organ wydający ją musi zbadać, czy będzie ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy wnioskowany zakres zmian w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, nie przekracza tego co było przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i czy nie należy wystąpić w związku z tym o wydanie nowej decyzji w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., II OSK 461/07). W niniejszej sprawie projekt zamienny nie przywidywał innego usytuowania obiektu, niż projekt pierwotny. Nie zmieniał parametrów obiektu, powierzchni zabudowy, ani kubatury. Powodował jedynie niewielkie zwiększenie powierzchni użytkowej, spowodowane zabudową wnęki wejściowej. Nie można zatem odmówić racji wywodom Sądu I instancji, który w ślad za organami przyjął, iż w sprawie zaistniała tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. i obiektu wg projektu zamiennego. Geometria dachu, zmieniona w projekcie zamiennym, kąt nachylenia dachu, wysokość kalenicy oraz inne parametry mieściły się przecież w granicach wyznaczonych przez decyzję Burmistrza Miasta Mławy z dnia [...] stycznia 2007 r.. o warunkach zabudowy. Z kolei zawarte w skardze kasacyjnej zastrzeżenia odnośnie do decyzji o warunkach zabudowy nie mogą zostać w niniejszym postępowaniu wzięte pod uwagę, jako wykraczające poza granice sprawy, której przedmiotem jest postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Nie mogą zostać zatem merytorycznie rozpoznane zarzuty odnoszące się do niespełnienia wymogów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i przepisów wykonawczych do tego aktu. Tym bardziej, że decyzja ta nie była przez stronę kwestionowana w administracyjnym toku instancji, a skarżący próbowali ją jedynie wzruszyć wnioskiem o stwierdzenie nieważności – jednakże nieprawomocnym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 1544/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalił skargę na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia jej nieważności. Nie mogły zatem przynieść oczekiwanego przez kasatora rezultatu zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej art. 32 – 35 ustawy Prawo budowlane. Po pierwsze – nie było konieczności wydawania nowej decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na fakt, że projekt zamienny, w części odnoszącej się do projektowanej zmiany, był zgodny z decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. o warunkach zabudowy i nie powodował zmiany sposobu zagospodarowania działki. Po drugie – inwestor, składając wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, złożył jednocześnie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oczywiście oświadczenie to obejmowało tylko należącą do inwestora działkę nr [...] i nie powinno, wbrew twierdzeniom kasatora, obejmować również sąsiedniej działki nr [...], na którą obiekt wkracza. Projekt zagospodarowania działki przedstawiony przez inwestora operował mapą przyjętą do zasobu geodezyjnego, a więc prawnie obowiązującą i na tym projekcie obiekt znajdował się w granicach działki nr [...]. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.