II SAB/Łd 8/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi E. K. i B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie oceny legalności przebudowy budynku gospodarczego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz E. K. i B. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 29. stycznia 2008 r. E. i B. małżonkowie K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie oceny legalności przebudowy budynku gospodarczego położonego na działce J. i J. M. w Z. Gm. R. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż postanowieniem z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. dodatkowy termin załatwienia sprawy dotyczącej ostatecznego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] Nr [...], do dnia [...]. W ocenie strony skarżącej, pomimo upływu tak zakreślonego terminu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie załatwił przedmiotowej sprawy administracyjnej w żaden sposób. Dodatkowo skarżący wyjaśnili, iż postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowione Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] nakładające na inwestorów J. i J. M. obowiązek przełożenia ekspertyzy technicznej określającej szczegółowo sposób dokonania przebudowy przedmiotowego budynku gospodarczego, tak aby spełnić warunki dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji oraz warunki techniczne obowiązujące w budownictwie. Dodatkowo skarżący podnieśli, iż przedmiotowe postanowienie organu stopnia podstawowego nie dotyczy jedynie prawidłowości posadowienia budynku gospodarczego, ale także samowolnie wybudowanego łącznika pomiędzy budynkami gospodarczymi. Zadaniem strony skarżącej okoliczność ta wynika z faktu, iż decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] postępowania w obu tych kwestiach zostały połączone. Ponadto w sprawie Wójt Gminy R. nie wydał inwestorom warunków zabudowy na przedmiotowy łącznik pomiędzy budynkami gospodarczymi, co organowi nadzoru budowlanego jest wiadome od 2005 r. Podniesiono także, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących powyższe postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. narusza nie tylko art. 35 i 36 K.p.a., ale również art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) oraz art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6. września 2001 r. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący wnieśli o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania w zakreślonym terminie określonego aktu, dokonania czynności lub stwierdzenia obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego w stosunku do J. i J. M. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ administracji wyjaśnił, iż w następstwie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości J. i J. M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] nakładające obowiązek opracowania ekspertyzy technicznej określającej szczegółowy sposób dokonania przebudowy przedmiotowego budynku gospodarczego, tak aby spełnić warunki dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji oraz warunki techniczne obowiązujące w budownictwie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...]. Po bezskutecznym upływie terminu organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016 ze zm.) jest obowiązany opracować przedmiotową ekspertyzę na koszt osób zobowiązanych do jej doręczenia. Po ustaleniu najtańszej oferty firmy projektowej w dniu [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem nr [...] nałożył na J. i J. M. obowiązek wpłaty zaliczki tytułem kosztów opracowania ekspertyzy powyższej ekspertyzy. W konkluzji odpowiedzi na skargę organ administracji podniósł, iż zarzuty zawarte w skardze są bezpodstawne, gdyż w postępowaniu egzekucyjnym stroną jest jedynie inwestor. Dodatkowo organ administracji wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 9. stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 57/07 odrzucił skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., a akta sprawy [...] znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 par. 2 pkt 1 – 4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w ustawie z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 par. 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność. Ponadto w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym, a więc nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści (vide: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 466). W świetle powyższych rozważań należało zatem zbadać, czy wniosek skarżących o przeprowadzenie kontroli i wstrzymanie prowadzonej budowy przez inwestorów J. i J. M. z dnia [...] został rozpoznany przez organ stosownie do obowiązujących przepisów. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest załatwienie przez organ sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 104 par. 1 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, iż organ administracji podjął wprawdzie czynności wyjaśniające tj. w dniu [...] przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości, ustalił, że dla spornego obszaru brak jest planu miejscowego oraz, że dla przedmiotowej inwestycji nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pismo Urzędu Gminy R. z dnia [...] znak:[...]), oraz nałożył na inwestorów w trybie art. 81 lit. c ust. 2 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) obowiązek wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej szczegółowy sposób dokonania przybudowy budynku gospodarczego w terminie do dnia 29. grudnia 2006 r. (postanowienie z dnia [...] Nr [...] znak: [...] utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...]), lecz nie zakończył postępowania w terminie określonym w art. 35 K.p.a., ani w sposób przewidziany w przepisie art. 104 par. 1 K.p.a. (bądź art. 105 par. 1 K.p.a.). Nie stanowi bowiem załatwienia sprawy w rozumieniu powołanych przepisów nałożenie na inwestorów obowiązku wniesienia zaliczki w kwocie 800 zł tytułem kosztów opracowania żądanej ekspertyzy technicznej oraz próba jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej. Należy bowiem wskazać, iż w przepisie art. 81 lit "c" Prawa budowlanego ustawodawca przyznał organom administracji nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Niepodporządkowanie się temu obowiązkowi jest zagrożone sankcją karną, określoną w art. 93 pkt 10 Prawa budowlanego. Otrzymane informacje oraz dokumenty nie zawsze będą wystarczające dla prawidłowego ocenienia przez organ administracji nadzoru budowlanego stanu sprawy, dlatego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ, na podstawie ust. 2 omawianego artykułu, może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Obowiązek ten jest nakładany w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Przyjęcie formy aktu administracyjnego oznacza, że uprawnione do nakładania obowiązków są organy, przed którymi toczy się postępowanie administracyjne. Koszty ocen lub ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Jeżeli nie zostaną one dostarczone w terminie lub też niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz na koszt zobowiązanego do ich dostarczenia. Użycie w ust. 2 omawianego artykułu zwrotu "w razie uzasadnionych wątpliwości" oznacza, że jeżeli z treści ocen lub ekspertyz będzie wynikała zbędność ich sporządzenia, osoba zobowiązana do ich dostarczenia będzie mogła dochodzić zwrotu poniesionych wydatków (vide: komentarz do art. 81 c – R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II). Z analizy treści powyższego przepisu art. 81 lit. "c" Prawa budowlanego wynika ponadto, że postanowienie organu nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 81c ust. 2, nakładające na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, ma charakter dowodowy. Takie postanowienie nie może stanowić więc tytułu egzekucyjnego uprawniającego do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 3 w związku z art. 26 par. 1 ustawy z dnia 17. czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Jedyną więc konsekwencją niedostarczenia przez stronę w wyznaczonym terminie ekspertyzy określonej w ostatecznym postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, wydaje się uprawnienie do zlecenia przez organ nadzoru wykonania tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia na podstawie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 5. grudnia 2000 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1425/98, ONSA 2002/2/71, LEX Nr 53524). W ocenie Sądu przytoczony stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy wskazuje na bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących z dnia [...]. Nie bez znaczenia dla oceny bezczynności organu pozostaje fakt niewywiązywania się organu administracji z dodatkowych terminów załatwienia sprawy wyznaczanych postanowieniami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] oraz z dnia [...] Nr [...]. Należy przy tym podkreślić, iż obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 35 par. 1 K.p.a., a jednocześnie zasadą postępowania administracyjnego, jest załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 par. 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, o czym stanowi art. 35 par. 3 K.p.a. Przy czym, do powyższych terminów nie wlicza się jedynie terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 par. 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 par. 1 i 2 K.p.a.). W aktach sprawy brak jest tego typu zawiadomień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. dla stron postępowania. Wyjątek w sprawie może stanowić jedynie zawiadomienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] znak: [...], dotyczące jednak terminu rozpatrzenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...]. Dodać także trzeba, że przed wniesieniem skargi do Sądu, w trybie przepisu art. 37 K.p.a. skarżący wnieśli dwukrotnie zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (zażalenie na bezczynność z dnia 24. stycznia 2006 r. oraz 30. marca 2007 r.), które jak zostało powyżej wskazane [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za zasadne. Tym samym strona dopełniła wynikającego z przepisu art. 52 par. 1 p.p.s.a. wymogu wyczerpania środków zaskarżenia warunkującego dopuszczalność skargi na bezczynność organu. Po wniesieniu do Sądu skargi nie zaszły natomiast przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Z uwagi zaś na wywiedzenie przez organ administracji w odpowiedzi na skargę zarzutu niedopuszczalności skargi z uwagi na odrzuconą przez tutejszy Sąd sprawę ze skargi E. i B. K. o sygn. akt II SAB/Łd 57/07, wyjaśnić trzeba, iż sprawa o wskazanej sygn. akt istotnie dotyczyła bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednakże jej przedmiotem była kwestia realizacji przez J. i J. M. obowiązku przedłożenia 2 egz. ekspertyzy technicznej określającej szczegółowy sposób przebudowy budynku gospodarczego nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]), co Sąd ustalił w oparciu o akta tejże sprawy, dotyczy ona zatem bezczynności tego organu w przeprowadzeniu postępowania egzekucyjnego, na co zresztą organ ten wskazuje, którego dopuszczalność wszczęcia została już podważona. W związku z tym, zarzut ten należało uznać za niezasadny, a tym samym niemogący mieć wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Z tych przyczyn, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 wyroku. Przy czym zaznaczyć trzeba, iż nie przesądza to o zasadności merytorycznych żądań sformułowanych w skardze, gdyż jak już wyżej wskazano, w postępowaniu toczącym się na skutek skargi na bezczynność sąd nie może badać zagadnień merytorycznych stanowiących podstawę wniosku strony inicjującego postępowanie administracyjne. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowią natomiast przepisy art. 200 i art. 205 par. 1 p.p.s.a. J.S.