II OSK 1236/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 183/08 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r. nr XI/80/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Postanowieniem z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 183/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. S. na uchwałę nr XI/80/07 Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki w części wsi Liszki, Kryspinów, Piekary. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia J. S. zostało wniesione w dniu 4 grudnia 2007 r. Organy Gminy Liszki nie udzieliły odpowiedzi na wezwanie, a zatem termin do wniesienia skargi, na podstawie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wynosił 60 dni i upływał w dniu 4 lutego 2008 r. (ostatni dzień terminu przypadał na sobotę 2 lutego 2008 r. co spowodowało jego wydłużenie). Ponadto Sąd podniósł, że opisane wezwanie zostało skierowane do Wójta Gminy Liszki, czyli nie do organu, który wydał zaskarżoną uchwałę. W ocenie Sądu tylko Rada, a nie Wójt mogła skutecznie odpowiedzieć na to wezwanie. Skierowanie wezwania do niewłaściwego organu czyni takie wezwanie nieprawidłowym, tym bardziej że wezwanie to zostało zredagowane i wysłane przez adwokata. Uznając zatem, że skarga została złożona z przekroczeniem terminu, oraz była niedopuszczalna "z innych przyczyn", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił tę skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od powyższego wyroku J. S. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Gminy Liszki na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 53 § 2 (w skardze kasacyjnej błędnie oznaczono jednostkę jako ustęp), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 166 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie całościowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie przez Sąd, że skarga została złożona po terminie do jej wniesienia, a jako spóźniona podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ww. ustawy, pomimo zachowania terminu do jej wniesienia. Ustalenie powyższej okoliczności nastąpiło na podstawie wadliwego sposobu obliczenia terminu przez Sąd pierwszej instancji, bądź poprzez przeoczenie okoliczności związanej z dniem wniesienia skargi do Urzędu Gminy w Liszkach, przy pominięciu faktu udzielenia odpowiedzi, która w dniu 10 stycznia 2008 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 i art. 65 § 1 K.p.a. wobec ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że skarga została złożona po uprzednim wezwaniu skierowanym do niewłaściwego organu Gminy Liszki, a jako taka podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako niedopuszczalna "z innych przyczyn". Skarżący podniósł, iż doktryna i orzecznictwo dopuszcza możliwość kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa do "reprezentanta Gminy" – jej Wójta, nie zaś do podejmującego faktycznie zaskarżone rozstrzygnięcie organu uchwałodawczego, jakim jest Rada Gminy, który nie ma kompetencji do reprezentacji Gminy i jako taki nie ma zdolności "postulacyjnej". Niezależnie od tego, gdyby inaczej przyjąć, to jeżeli wezwanie jest kierowane do niewłaściwego organu, to organ ten powinien przekazać pismo właściwemu organowi. W tej sytuacji wadliwe skierowanie wezwania nie może stanowić podstawy odrzucenia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący J. S. złożył też wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wobec czego zarządzeniem z dnia 14 października 2008 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie na podstawie art. 90 § 2 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r. Gmina Liszki złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz od J. S. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że skarżący J. S. przed wniesieniem skargi dopełnił warunku dopuszczalności skargi w postaci wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jakkolwiek w przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy, organ ten powinien być wezwany do usunięcia naruszenia, to skierowanie takiego wezwania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie powoduje, iż wezwanie to jest prawnie bezskuteczne i może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia właściwego biegu, a w przypadku gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, przedstawienie tego wezwania do rozpatrzenia radzie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1009/06, niepublikowane). Jeżeli tak to, wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym postanowieniu, należy stwierdzić, iż skarżący spełnił wymogu wezwania do usunięcia naruszenia przed wniesieniem skargi na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do zagadnienia zachowania terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego wskazać należy, iż dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii dotyczącej terminu do złożenia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uzasadniały wystąpienie przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60, Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedział się za poglądem, iż przepis art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z poglądem prawnym zaprezentowanym w powołanej wyżej uchwale, który Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają zastosowanie zarówno do wnoszenia skargi na uchwały rady gminy, jak i na zarządzenia organu wykonawczego gminy. Należy przy tym podkreślić, iż skargę wnosi się na uchwałę (zarządzenie) organu gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie organowi gminy załatwienia sprawy we własnym zakresie. Jak już wcześniej stwierdzono skarżący dopełnił wymogu wezwania Gminy Liszki do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą nr XI/80/07 Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki w części wsi Liszki, Kryspinów, Piekary. Organ gminy w rozpoznawanej sprawie nie udzielił odpowiedzi na wezwanie w terminie 60 dni od dnia doręczenia tego wezwania, gdyż za taką odpowiedź nie sposób uznać pisma Wójta Gminy Liszki z dnia 4 stycznia 2008 r. Pismo to bowiem informuje jedynie, iż sprawa zostanie rozpatrzona na najbliższej sesji Rady Gminy. Oznacza to, że w tej sprawie ma zastosowanie 60-dniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sporne jest jedynie, kiedy to wezwanie zostało dokonane, gdyż Sąd pierwszej instancji przyjął, iż jest to dzień 4 grudnia 2007 r., natomiast w skardze kasacyjnej podniesiono, iż wezwanie zostało doręczone Gminie w dniu 7 grudnia 2007 r. Stwierdzić należy, iż okoliczność ta nie została należycie wyjaśniona przez Sąd pierwszej instancji. Z dołączonej do skargi kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika jednoznacznie, czy datą odbioru jest dzień 4 czy 7 grudnia 2007 r., ze względu na to, iż data ta jest nieczytelna. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji winien wyjaśnić tę istotną dla sprawy kwestię. Nie czyniąc tego Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przedwcześnie uznał, iż skarga podlega odrzuceniu jako złożona po upływie terminu do jej wniesienia. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ o zwrocie tych kosztów, stosownie do przepisu art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniach o których mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji, natomiast koszty postępowania kasacyjnego poniesione w związku z zaskarżeniem postanowienia o odrzuceniu skargi, mogą być zasądzone w późniejszym orzeczeniu zapadłym w związku z jej rozpoznaniem (por. post. NSA z dnia 25 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 552/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 17).