VII SA/Wa 336/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008r. sprawy ze skargi S. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. O. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 88 a ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], nakładające na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 23.500 zł. za 47 dni zwłoki w związku z niewydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na utwardzenie P. W. w B., w części przyległej do Pomnika "[...]", na działce nr [...] w B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie prawidłowo zastosowano stan prawny, w tym również art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Organ podniósł, iż początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustalono na dzień 5 czerwca 2007 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych. Wniosek o pozwolenia na budowę został wycofany 25 września 2007 r., czyli po upływie 112 dni od dnia wpłynięcia w/w wniosku. Organ zauważył, iż odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że prowadząc przedmiotowe postępowanie Starosta O. o 47 dni przekroczył termin wynikający z w/w przepisu. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 23.500 zł. Odnosząc się do zarzutu, iż organ nie uwzględnił odliczeń z tytułu wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż powyższy przepis wywołuje rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jednakże przeważająca część tego orzecznictwa, a w ślad za nią organ rozpoznający zażalenie, stoi na stanowisku, że art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie jest podstawą do dokonania odliczeń, o których mowa w art. 35 ust. 8 tej ustawy. Organ powołał się przy tym na stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawach VII SA/Wa 1102/06 oraz VII SA/Wa 1773/06. Odnosząc się zaś do argumentu skarżącego, że "decyzja (...) zgodnie z wnioskiem nie została wydana, w związku z tym karanie za jej brak jest bezprzedmiotowe", organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Powyższy przepis należy zastosować w przypadku, gdy organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni. W przedmiotowej sprawie organ nie wydał takiej decyzji, mimo faktu wycofania wniosku po upływie 65 - dniowego terminu. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta O. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia Wojewody [...] skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W swojej skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 9 maja 2008 r. Starosta O. przedstawił argumentację przemawiającą, w jego ocenie, za tym, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 w/w ustawy. Ponadto skarżący podniósł, iż przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę, a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie, jest integralnie związana ze sprawą, o pozwolenie na budowę i prawem strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia, kwestii wynikającej w toku postępowania. Zdaniem Starosty O. skoro postanowienie o nałożeniu grzywny jest wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, jest postanowieniem procesowym (art. 123 § 2 k.p.a) to wydanie przez organ (Starostę) decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę kończącej postępowanie w sprawie, uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem przepisu ust. 6 art. 35 w/w ustawy, w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie mają przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wprowadza jedynie dodatkowe środki dyscyplinujące organ, w zakresie przestrzegania terminów załatwienia sprawy o pozwoleniu na budowę. Jako, że do prowadzenia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też odliczeniu od terminu 65 dniowego nie podlegają okresy zawiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu, ani też inne zwykłe podejmowane w toku każdego postępowania czynności organu. Przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wskazuje, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Z brzmienia przepisu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wynika zatem, iż do terminu 65 dniowego, o którym jest mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne dokumentacji, a także braki formalne wniosku, nie pozwalają organowi administracji publicznej na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie, zmierzającego do szybkiego zakończenia sprawy administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien zdaniem Sądu podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić trzeba, że zwłoka związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ, wiąże się jedynie z winą strony, która wnosząc o wydanie pozwolenia na budowę przedłożyła niepełną lub posiadającą błędy dokumentację niezbędną do rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku zawierającego braki merytoryczne projektu, w sytuacji gdy jednocześnie ma obowiązek wezwania wnioskodawcy do jego uzupełnienia. Czas wyznaczonym na uzupełnienie projektu jest czasem oczekiwania, w którym organ prowadzący postępowanie nie może wydać żadnych rozstrzygnięć, zarówno pozytywnych jak i negatywnych, w zakresie złożonego wniosku. Czynność ta ma charakter obligatoryjny, a od jej przeprowadzenia uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest więc niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jest już ugruntowanym stanowiskiem, mającym swoje oparcie we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłych w sprawach m.in. sygn. akt VII SA/Wa 1348/06, VII SA/Wa 1275/07, VII SA/Wa 232/06. W niniejszej sprawie organy prawidłowo określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. 5 czerwca 2007 r., bowiem ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania takiej decyzji. Jednakże organ niezasadnie nie odliczył czasu związanego z wydaniem postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji publicznej zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wytyczne Sądu. Organ będzie miał zatem na uwadze, że czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków wniosku, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia, stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu skargi, jakoby postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, było postępowaniem wpadkowym w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, wskazać należy, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Ma również obowiązek wymierzenia kary grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Jest to więc postępowanie szczególne podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy. Tym samym ten zarzut skargi nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto, zdaniem Sądu, organ wymierzający karę, mając na względzie, iż sankcja wymierzenia kary grzywny, ma na celu zdyscyplinowanie organu, w zakresie przestrzegania terminów do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ochronę interesu inwestora, winien zawsze rozważyć zasadność wymierzenia grzywny, w przypadku cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.