I FSK 1250/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA : Maria Dożynkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Wa 2177/07 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 21 września 2007 r. nr ... w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności wspólnika za zaległości podatkowe spółki w podatku od towarów i usług postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 2177/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. W. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w W. z 21 września 2007 r. Nr ... w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności wspólnika za zaległości podatkowe spółki w podatku od towarów i usług oraz zasądził zwrot uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że w zaskarżonej decyzji zawarto pouczenie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Dyrektora Izby Skarbowej w W., w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji. Decyzję doręczono stronie 15 października 2007 r. Skarga wpłynęła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 19 listopada 2007 r. (nadana w urzędzie pocztowym 12 listopada 2007 r.). Następnie skarga ta została przekazana Dyrektorowi Izby Skarbowej w W. (nadano za pośrednictwem poczty 21 listopada 2007 r.). 21 grudnia 2007 r. organ zwrócił Sądowi skargę, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.; dalej p.p.s.a.) jako wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Wskazał również, iż zgodnie z art. 98 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) tylko w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. do 31 grudnia 2005 r., skargę wniesioną w terminie bezpośrednio do Sądu administracyjnego, Sąd przekazywał organowi, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi, ze skutkiem określonym w art. 54 § 1 p.p.s.a., czyli wniesienia jej w ustawowym terminie. Wobec zaś skarg wnoszonych od 1 stycznia 2006 r. omawiany przepis nie znajduje już zastosowania. WSA podkreślił, iż obecnie brak jest przepisów, które wprost normowałyby konsekwencje wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego z pominięciem organu administracji oraz określały czynności, jakie wobec takiego sposobu wniesienia skargi powinien podjąć Sąd. Z tego względu WSA powołał się przez analogię na poglądy judykatury i doktryny dotyczące postępowania cywilnego, zgodnie z którymi po wniesieniu apelacji do innego sądu niż ten, który wydał zaskarżony wyrok, sąd niewłaściwy do przyjęcia apelacji powinien ją przekazać sądowi właściwemu, a dla zachowania przewidzianego przepisami terminu decydująca jest data nadania w Urzędzie Pocztowym apelacji przez sąd niewłaściwy do sądu właściwego, a nie data wpływu apelacji do sądu niewłaściwego. Podzielając ten pogląd, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga została wniesiona po upływie ustawowego terminu, jako że WSA nadał skargę do Dyrektora Izby Skarbowej w W. 21 listopada 2007 r., podczas gdy termin do jej wniesienia upływał 14 listopada 2007 r. Powyższe postanowienie skarżący zaskarżył w całości, zarzucając mu w skardze kasacyjnej: - naruszenie prawa materialnego – art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. odmowę skarżącemu prawa do sądu wyrażającą się w odrzuceniu jego skargi bez upoważnienia w postaci konkretnego przepisu prawa, a jedynie w oparciu o nieuprawnioną analogię z dorobku judykatury wypracowanego na podstawie zupełnie innej i odmiennej niż prawo administracyjne gałęzi prawa oraz art. 7 Konstytucji poprzez działanie Sądu bez podstawy prawnej i wydanie orzeczenia niemieszczącego się w granicach prawa tj. ustawy p.p.s.a.; - naruszenie przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 54 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarga została wniesiona po upływie ustawowego terminu; art. 54 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzi konieczność zastosowania tożsamych zasad przekazywania pism wniesionych do niewłaściwego organu, jak obowiązujące na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, iż wobec niemożności nadania skargi w placówce pocztowej, powierzył tę czynność skarżącemu, który jako laik nie posiadający wiedzy z zakresu prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nadał skargę bezpośrednio na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie pełnomocnika skarżącego stanowisko przyjęte w niniejszej sprawie przez WSA jest sprzeczne z art. 7 i art. 45 Konstytucji, bowiem odrzucenie skargi jest wyrazem znacznego formalizmu i uniemożliwiania obywatelom realizowania swojego konstytucyjnego prawa do sądu, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem wydane bez istniejącej podstawy prawnej, w oparciu o dowolną interpretację na niekorzyść skarżącego, opartą na poglądach doktryny i judykatury z postępowania cywilnego, co niewątpliwie narusza jego prawo do sądu. W ocenie skarżącego zakres kompetencji sądów powszechnych i sądów administracyjnych jest całkowicie różny, stąd też brak jest podstaw do stosowania analogii. Podstawową zaś zasadą stosowania analogii jest nawiązanie do przepisu pochodzącego z tego samego, a przynajmniej z pokrewnego aktu prawnego (uchwała SN z 24 stycznia 2007 r., sygn. akt III CZP 143/2006). Z tego względu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż aktem bliższym ustawie p.p.s.a. jest Kodeks postępowania administracyjnego, a nie Kodeks postępowania cywilnego. Art. 65 § 2 K.p.a. stanowi zaś, iż podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż ustawa p.p.s.a. regulująca postępowanie sądowoadministracyjne jest podstawowym aktem prawnym, na jakim winno opierać się działanie sądów administracyjnych. W ustawie tej zawarte są przepisy dotyczące trybu wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym: termin wniesienia skargi został określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. – wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie; sposób wniesienia skargi regulowany jest natomiast w art. 54 § 1 p.p.s.a. – skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. jest terminem procesowym. Do jego zachowania wymagane jest więc nadanie skargi do właściwego organu, za pośrednictwem którego stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a wnosi się skargę. Jedynie zatem łączne uwzględnienie art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. gwarantuje prawidłową ocenę, czy skarga została wniesiona we właściwym trybie, czyli czy został zachowany termin i czy skarga została wniesiona za pośrednictwem organu. W drodze jednak wykładni korzystnej dla strony przyjmuje się w orzecznictwie, że termin do wniesienia środka odwoławczego jest zachowany nie tylko wtedy, gdy w ustawowym terminie sama strona wniosła ten środek do organu, który wydał zaskarżony akt, ale także, gdy uczynił to sąd, do którego strona błędnie skierowała środek odwoławczy. W związku z tym również po 31 grudnia 2005 r. skargi wniesione bezpośrednio do sądu z pominięciem organu, a zatem wbrew dyspozycji art. 54 § 1 p.p.s.a., nadal są przekazywane do właściwych organów, ale za datę wniesienia skargi uznaje się dzień jej przekazania przez sąd organowi. Takie też było działanie Sądu pierwszej instancji, jak wynika z akt sprawy. Skoro w art. 54 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazano, że skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, to dla oceny, czy został zachowany termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi określony w art. 53 § 1 p.p.s.a., nie ma znaczenia data nadania skargi bezpośrednio do sądu, a istotna jest data nadania tej skargi do organu. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, tylko do 31 grudnia 2005 r. skargę wniesioną w terminie, ale bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd ten przekazywał organowi ze skutkiem określonym w art. 54 § 1 p.p.s.a. Tak stanowi bowiem art. 98 cytowanych przepisów wprowadzających. Przeprowadzając zaś w ramach tych przepisów wniosek a contrario należy uznać, jak słusznie uczynił to Sąd pierwszej instancji, iż od 1 stycznia 2006 r. nieprawidłowe wniesienie skargi bezpośrednio do sądu, obciążone jest ryzykiem, że skarga zostanie przekazana z uchybieniem terminu. Ewentualne ryzyko przekroczenia terminu oraz skutki z tym związane (czyli odrzucenie skargi) obciążają stronę postępowania. W takiej sytuacji skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia podlega na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzuceniu. W niniejszej sprawie decyzja została doręczona 15 października 2007 r., zatem do spełnienia ustawowych warunków konieczne było doręczenie skargi osobiście do Dyrektora Izby Skarbowej w W. lub nadanie jej na poczcie na adres Dyrektora Izby Skarbowej do 14 listopada 2007 r. włącznie. Data doręczenia skargi do organu decyduje bowiem o tym, czy został spełniony warunek proceduralny skorzystania z prawa zaskarżenia aktu administracyjnego, jakim jest dochowanie terminu. W związku z tym, iż do nadania prawidłowego biegu sprawie konieczne było przekazanie skargi organowi (aby mógł dokonać autokorekty swojego rozstrzygnięcia lub udzielić odpowiedzi na skargę i dołączyć akta sprawy), Wojewódzki Sąd Administracyjny przekazał skargę do właściwego organu. Jednakże skoro WSA otrzymał skargę 19 listopada 2007 r., to oczywistym jest, iż nie mógł jej przekazać do organu w wymaganym terminie. Z akt sprawy jasno zatem wynika, iż skarżący wniósł skargę z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a., bowiem termin ten został przekroczony z powodu wniesienia skargi niezgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., czyli nie za pośrednictwem organu, a bezpośrednio do Sądu. Skoro zatem strona działała wbrew dyspozycji art. 54 § 1 p.p.s.a. i wbrew prawidłowemu pouczeniu doręczonemu wraz ze skargą, a Sąd nie miał technicznej możliwości "naprawienia błędu" strony, to należało w istocie uznać, że doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., co implikowało zastosowanie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i odrzucenie skargi. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 i art. 54 § 1 p.p.s.a. przez WSA. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 65 K.p.a., sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a jedynie w ramach swoich kompetencji oceniają prawidłowość ich zastosowania przez organy administracyjne. W takiej sytuacji niedopuszczalność odnoszenia się w postępowaniu sądowoadministracyjnym do przepisu art. 65 K.p.a. nie budzi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości (vide postanowienie NSA z 22 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1665/07, niepubl.). W tym miejscu należy wskazać, iż analogia do postępowania cywilnego, jaką posłużył się Sąd pierwszej instancji, zastosowana została jedynie pomocniczo, a ponadto poglądy prezentowane w orzecznictwie dotyczącym postępowania odwoławczego korzystne były dla strony co do sposobu zachowania przez nią terminu do wniesienia środka odwoławczego. Trafnie więc Sąd ten stanowisko swoje poparł poglądami ugruntowanymi w innym postępowaniu sądowym – w tym przypadku postępowaniu cywilnym, na które kilkakrotnie powołuje się ustawodawca w przepisach ustawy p.p.s.a. (a nie czyni tego w odniesieniu do K.p.a.). Odnośnie bowiem podobnych uregulowań dotyczących składania środków odwoławczych w postępowaniu cywilnym, na które powołuje się Sąd pierwszej instancji, Sąd Najwyższy wyraził podobny pogląd w uchwale połączonych Izb Cywilnej i Administracyjnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 28 listopada 1987 r. III CZP 33/87 – OSNCP 1988/6/73 oraz w postanowieniu z 14 listopada 1973 r., II CZ 183/73 - OSPiKA 1974, nr 5, poz. 97. Stanowisko takie przyjmują również przedstawiciele doktryny, twierdząc, iż w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub za pośrednictwem niewłaściwego organu administracji publicznej, sąd ten lub organ powinien przekazać sprawę właściwemu organowi, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a., decyduje data nadania skargi przez sąd (lub organ) pod adres właściwego organu (vide "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", T. Woś i in., LexisNexis, wyd. I, Warszawa 2005 r.). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie stanowisko to również w pełni podziela. Należy wobec powyższych rozważań uznać, iż Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 45 Konstytucji RP, który w ust. 1 stanowi, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (tzw. zasada prawa do sądu). Prawo to bowiem nie ma charakteru absolutnego, w niniejszej sprawie jest ono ograniczone pośrednictwem organu w rozpoczęciu postępowania sądowoadministracyjnego oraz ustawowo określonym terminem. O tych warunkach realizacji zasady prawa do sądu skarżący został pouczony pismem doręczającym decyzję organu podatkowego drugiej instancji. Nadmienić również należy, iż skarżący udzielił pełnomocnictwa do wniesienia skargi profesjonalnemu pełnomocnikowi, który również nie zadbał o prawidłowe wniesienie skargi, co pozbawiło stronę możliwości skorzystania z prawa do sądu. Wnoszący skargę, przesyłając ją do Sądu zamiast do organu, bierze na siebie ryzyko wskazanej powyżej konsekwencji swojego działania wbrew pouczeniu o sposobie i terminie wniesienia skargi, jakie zostało doręczone wraz z decyzją. Nie można również w tej sytuacji uznać, aby WSA naruszył art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sąd ten posiadał bowiem ustawowo określone kompetencje do podjętych działań, oparł swoje rozstrzygnięcie na właściwej sobie procedurze sądowoadministracyjnej, jak również prawidłowo zinterpretował przepisy mające w tym przypadku zastosowanie, a następnie prawidłowo je zastosował, jedynie dodatkowo opierając swoje stanowisko na utrwalonych poglądach wywiedzionych z orzecznictwa Sądu Najwyższego w zakresie postępowania cywilnego. Nie znajdując więc podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej należało stosownie do art. 184, art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.