II FSK 172/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska–Nowacka, Sędziowie NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), WSA (del.) Alina Rzepecka, Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I SA/Po 400/08 w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2006 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 stycznia 2008 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2006 r. Z przedstawionego w wyroku stanu sprawy wynika, że decyzją z dnia 20 sierpnia 2007 r. Burmistrz Gminy R. ustalił dla skarżącej wymiar podatku od nieruchomości za rok 2006 – od wyodrębnionego w budynku mieszkalnym, położonym w R. przy ul. W., lokalu mieszkalnego nr [...] o powierzchni użytkowej 103,19 m² oraz od gruntu i części budynków stanowiących współwłasność skarżącej oraz K. i W. S. – w kwocie 2.834 zł. W uzasadnieniu wskazano, że w 2006 r. skarżąca była współwłaścicielką działek o łącznej powierzchni 1.0759 ha, położonych w R., przy ul. W., zapisanych w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków symbolami: "Bp" jako zurbanizowane tereny niezabudowane oraz "B" jako tereny mieszkaniowe. Na działkach znajdowały się przez cały 2006 r. trzy budynki, które dla celów podatkowych organ scharakteryzował jako: budynek mieszkalny, budynek niemieszkalny – gospodarczy oraz budynek niemieszkalny gospodarczy związany z prowadzeniem działalności gospodarczej. W roku 1978 z budynku mieszkalnego wydzielono dwa lokale mieszkalne, z których jeden – znajdujący się na piętrze – o powierzchni użytkowej 103,19 m², dla którego założono nową księgę wieczystą, stanowi własność skarżącej. Grunty opodatkowano zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. Nr 121, poz. 844 ze zm.) zw. dalej: u.p.o.l. oraz art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) czyli na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji, którą wydano w jej ocenie na podstawie niesprawdzonych i niewiarygodnych dokumentów. Ponadto wypisy i zaświadczenia z rejestru gruntów nie mogą służyć do "dokonywania przekształceń własnościowych zgodnie z prawem, tj. art. 7a ust. 1, 2, 3 u.p.o.l." Strona przedstawiła szereg zarzutów dotyczących poszczególnych zapisów zawartych w uchylonej decyzji Burmistrza z dnia 22 maja 2006 r. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W skardze strona wniosła o unieważnienie decyzji obu instancji. Powołała się na art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, art. 7a ust. 1, 2, 3 u.p.o.l., rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 107, poz. 1138), art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), uchwały Nr XIII/134/03 Rady Narodowej Gminy Rawicz z dnia 27 marca 2003 r., art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), art. 21 § 5, art. 122, art. 121 § 1, art. 123 § 1, art. 124, art. 125 § 1, art. 187, art. 194 § 1 i 3 oraz art. 165 § 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 21 Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 156 § 1 pkt 1, 2, 7 k.p.a. Następnie przedstawiła szereg zarzutów dotyczących przebiegu postępowania i wskazała, że przyjęty stan jest niezgodny ze stanem prawnym nieruchomości oraz zapisami w księgach wieczystych. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga w przedmiotowej sprawie okazała się bezzasadna. Stan faktyczny będący podstawą zaskarżonej decyzji został ustalony prawidłowo, organy w pełni zrealizowały zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 122 Ordynacji podatkowej, a ocena zgromadzonego materiału dokonana została z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów. Organy zasadnie przyjęły, że opodatkowane grunty stanowią zurbanizowane terenu i tereny mieszkaniowe i jako takie podlegają opodatkowaniu podatkowi od nieruchomości. Wynika to z wypisu z rejestru gruntów z dnia 20 marca 2006 r., zaświadczenia Starosty Powiatowego w R. z dnia 30 marca 2005 r. i księgi wieczystej. Sąd przywołał art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. – zwanej dalej w skrócie u.p.g.k.) i podkreślił, że prawidłowa klasyfikacja gruntów ujawniona w odpowiedniej ewidencji nie może być kwestionowana w postępowaniu w sprawie podatku od nieruchomości. Nie mógł przy tym odnieść skutku zarzut naruszenia art. 194 § 1 i 3 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z powołanym przepisem dokumenty urzędowe sporządzone w formie określonej przepisami prawa przez powołane do tego organy władzy publicznej stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, jednak możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko takim dokumentom. O ile bowiem nie budzi wątpliwości, że danym z ewidencji gruntów przysługuje walor dokumentu urzędowego, to jednak podatnik kwestionujący prawidłowość danych zawartych w ewidencji gruntów powinien wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzącym ewidencję bądź wykazać za pomocą innego dokumentu urzędowego istnienie odmiennego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu powołanie się przez skarżącą na to, że dane podawane w ewidencji gruntów przez organ podatkowy są niewiarygodne i nie spełniają wymagań rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości nie mogło stanowić skutecznego zarzutu skargi, gdyż skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych argumentów, z których wynikałoby, iż wskazane w ewidencji przeznaczenie gruntów jest wadliwe. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 121 § 1, art. 122, 124 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd wskazał, że ustawodawca powiązał obowiązek podatkowy od gruntu z lokalem stanowiącym odrębną własność. Zasadnie zatem organy odniosły powierzchnię użytkową lokali stanowiącego własność skarżącej do powierzchni użytkowej całego budynku mieszkalnego i tak ustaloną proporcję zastosowały do powierzchni wspólnych części budynku i gruntów oraz budynków stanowiących współwłasność. Podstawą zaskarżonej decyzji nie był art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stąd organ tego przepisu nie mógł naruszyć, a wskazane przez stronę definicje legalne znajdujące się w omawianym przepisie dotyczą właśnie tej ustawy i nie mogą bezpośrednio kształtować sytuacji prawnopodatkowej strony Natomiast zarzut naruszenia art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), nie był podstawą rozstrzygania organów, ani w żadnej mierze nie może w sposób bezpośredni kształtować on elementów konstrukcyjnych podatku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a u.p.o.l. Sąd wywiódł, że przepis ten, adresowany do organów podatkowych w zakresie prowadzenia ewidencji podatkowej, nie był podstawą zaskarżonej decyzji. Brak jego wskazania nie może stanowić naruszenia prawa, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania, skoro z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż ustalając wysokość podatku organy korzystały z danych z ewidencji gruntów. Tworząc ewidencję podatkową organy podatkowe współdziałają ze Starostą prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, zgodnie z którym ewidencja podatkowa nieruchomości zawiera dane wynikające także z ewidencji gruntów i budynków. W sprawie właśnie takie ustalenie miało miejsce, skoro, w ewidencji podatkowej prowadzonej przez organ podatkowy, do momentu otrzymania z Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w R. zawiadomienia o zmianie w rejestrze gruntów z dnia 27 lipca 2004 r., nieruchomości stanowiące współwłasność skarżącej oznaczone były jako grunty rolne i to na skutek tego zawiadomienia, dokonano ich aktualizacji, co wyjaśnił organ w uchylonej decyzji z dnia 22 maja 2006 r. i w piśmie z 20 marca 2006 r. Sąd podkreślił, że już w 2004 r. określając przeznaczenie nieruchomości wskazano tereny mieszkaniowe i zurbanizowane tereny niezabudowane, a z wymienionego pisma Starosty z dnia 30 marca 2005 r. wynika, iż z chwilą dokonania odnowy operatu ewidencji gruntów miasta R., tj. w roku 1992, działkom nadano dwa rodzaje użytków: tereny mieszkaniowe i zurbanizowane tereny niezabudowane. Ustalenie przeznaczenia gruntów w 2006 r. dokonane na podstawie danych w ewidencji gruntów jest z powyższymi dokumentami zgodne i w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości i należy je uznać za prawidłowe. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu naruszenie: 1) art. 47 § 1, art. 62 pkt 1, art. 66 § 1, art. 75, art. 141 § 4 w związku z art. 122, art. 191 Ordynacji podatkowej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej i innych ustaw jak naruszenie art. 7a pkt 1 i 2 u.p.o.l., 2) § 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości, 3) art. 4, art. 5, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie u.g.r.i l., 4) § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W ocenie skarżącej organy podatkowego nie wyjaśniły wyczerpująco stanu faktycznego sprawy i nie dokonały prawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich materiałów zgromadzonych w aktach. Podkreślono, że Sąd pominął kwestie "kto i na jakiej podstawie przekwalifikował podmiot opodatkowania nieruchomością rolną na nieruchomość o charakterze zurbanizowanym". Skarżąca zarzuciła ponadto w obszernych wywodach nieprawidłowe prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania podatkowego. W ocenie strony decyzje podatkowe były wydawane w oparciu o dane pochodzące "z niesprawnie działającego systemu informatycznego", co jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1(34), poz. 1). Druga ogólna uwaga, którą zobowiązany był przedstawić Naczelny Sąd Administracyjny przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do określenia sprawy administracyjnej wyznaczającej przedmiot badania w postępowania sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jednocześnie zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotne dla ustalenia zakresu przedmiotowego kontroli sądowoadministracyjnej jest wyznaczenie "granic danej sprawy". Granice danej sprawy w tym rozumieniu wyznacza kontrolowany akt (lub inna forma działalności) administracji publicznej. Dla wyznaczenia granic danej sprawy istotna jest treść i natura kontrolowanej decyzji administracyjnej. Z tych względów Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że Sąd pierwszej instancji, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny był uprawniony do poddania kontroli legalności decyzji wydanych w obu instancjach przez organy podatkowe w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości. W tym postępowaniu przedmiotem badania legalności nie mogły być rozstrzygnięcia wydane w sprawie dotyczącej właściwego sklasyfikowania gruntów ujętych w prowadzonych przez organy samorządowe ewidencji gruntów i budynków. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie oparta została wyłącznie na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj., naruszeniu przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W jej ramach wskazano również przepisy prawa materialnego w zakresie odnoszącym się do podstaw sklasyfikowania (przeklasyfikowania) gruntów. W ocenie strony skarżącej w sprawie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 47 § 1, art. 62 pkt 1, art. 66 § 1, art. 75 i art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wbrew wymogom wynikającym z art. 176 p.p.s.a. nie uzasadniono każdego z tych zarzutów odrębnie. Nie wskazano też, w jaki sposób naruszenie tych przepisów mogłoby wpłynąć na wynik sprawy. Ten ostatni wymóg wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. też wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II FSK 336/08, opubl. w Lex pod nr 511236) i dotyczy tych naruszeń postępowania, które nie skutkują nieważnością postępowania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zatem, w jaki sposób Sąd mógł dopuścić się naruszenia art. 47 § 1 p.p.s.a., który dotyczy obowiązku dołączania przez stronę do pisma w postępowaniu odpisów tego pisma dla doręczenia ich stronom, a także doręczenia odpisów załączników do dołączania ich do akt sądowych , gdy nie złożono ich do tych akt w oryginale. Nie wynika także z niego, w jaki sposób mogło dojść do naruszenia art. 62 pkt 1 p.p.s.a., określającego obowiązek przewodniczącego wydziału lub wyznaczonego sędziego do zarządzenia skompletowania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów, a w szczególności, jak naruszenie tych przepisów mogło wpłynąć w sposób istotny na wynik postępowania lub mogło być równoznaczne z jedną z przesłanek nieważności. Z akt sprawy nie wynika zresztą, aby jakiekolwiek pismo, którego treść mogła wpłynąć na możliwość obrony jej praw nie zostało doręczone stronie skarżącej. Nie wiadomo także, w czym strona upatruje niekompletności akt, analiza akt sprawy nie wskazuje bowiem na ich niezupełność oraz przekazania pism stronom wbrew wymogom art. 66 § 1 i art. 75 p.p.s.a. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 120, art. 121, art. 122, art. 187 i art. 191 Ordynacji podatkowej. Przede wszystkim nie został on uzasadniony w sposób określony w art. 176 p.p.s.a., to jest pozwalający przypisać konkretny fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej do zarzutu naruszenia konkretnego przepisu. Jedyny zarzut, jaki strona postawiła organom podatkowym w odniesieniu do wyjaśnienia stanu sprawy, to zarzut niedokonania ustaleń, kto i na jakiej podstawie przekwalifikował sporną nieruchomość z gruntu rolnego na nieruchomość o charakterze zurbanizowanym. Sądowi pierwszej instancji przypisano w związku z tym niezasadne oddalenie skargi mimo braku tych ustaleń, do dokonania których w ocenie strony skarżącej zobowiązał organy Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Po1128/05. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej w wyroku z 19 grudnia 2006 r. nie sformułowano żadnych wytycznych odnoszących się do zaliczenia gruntów do konkretnej kategorii, a w szczególności nie nakazano badania, kto i na jakiej podstawie dokonał takiej kwalifikacji. Ustalenie tych faktów było także zbędne z uwagi na przedmiot sprawy. Zgodnie z art. 122 Ordynacji podatkowej organy podatkowe mają bowiem obowiązek ustalenia tylko tych faktów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie jest zaś ich obowiązkiem ustalenie jakichkolwiek faktów. Zakres postępowania dowodowego wyznacza treść przepisu, który ma mieć w sprawie zastosowanie. Organy muszą zatem ustalić, jaki charakter ma grunt, podlegający opodatkowaniu, ma to bowiem wpływ zarówno na możliwość opodatkowania gruntu danym podatkiem, jak i wysokość tego podatku (art. 2 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.p.o.l.). Ustaleń tych dokonują korzystając ze środków dowodowych, wskazanych w art. 21 ust. 1 u.p.g.k. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., opubl. w Lex pod nr 490966; z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt sygn. akt II FSK 1410/07, opubl. w Lex pod nr 549643). Nie jest więc konieczne wyjaśnienie dla rozstrzygnięcia sprawy podatkowej, kto i w jaki sposób dokonał zmiany przeznaczenia gruntów, kwestię tę winien badać ewentualnie starosta dokonując aktualizacji ewidencji (§ 46 ust. 1 i § 47 ust. 3 powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Dokonanie tych ustaleń nie dawałoby zresztą uprawnień organom podatkowym do dokonywania jakichkolwiek zmian w ewidencji gruntów i budynków, nie należy to bowiem do ich kompetencji, a jak – wskazano wyżej – do kompetencji starosty. Stronie skarżącej natomiast, jako współwłaścicielce spornych nieruchomości przysługują środki prawne, zmierzające do doprowadzenia danych z ewidencji do stanu zgodnego z rzeczywistością (§ 46 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, por. też wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r. sygn. akt III SA 2466/01, opubl. w Lex pod nr 77806). Nie można zatem zarzucić, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż organy podatkowe wydały zaskarżoną decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, czym naruszyły wskazane przez stronę przepisy Ordynacji podatkowej. Nie można także zapomnieć, iż podstawę wymiaru podatków, zgodnie z art. 21 ust. 1 u.p.g.k. stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków. Brzmienie tego przepisu nie pozwala na przyjęcie, jak chce strona skarżąca, iż podstawę tę stanowić mogą dane określone w decyzji starosty zmieniającej dotychczasowe przeznaczenie gruntów (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II FSK 1136/06, opubl. w Lex pod nr 413787) bądź dane wynikające z księgi wieczystej założonej dla nieruchomości. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej do tych wszystkich kwestii spornych odniósł się Sąd pierwszej instancji w pisemnych motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Spełniając wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd przedstawił w sposób zwięzły stan sprawy, a w tym zakresie ustalenia faktyczne oraz własną ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Wyrażonej w tym zakresie oceny nie podważono w drodze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Uznanie za bezzasadne zarzutów naruszenia postępowania skutkuje przyjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny za wiążący stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ten stan faktyczny stanowić zatem będzie podstawę do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie strona skarżąca również sformułowała kilka zarzutów, których sformułowanie i uzasadnienie nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom określonym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się bowiem w istocie tylko do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 4, art. 5, art. 11 ust. 1 u.g.r.i l. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów wskazując, iż podstawą przekwalifikowania winna być decyzja starosty, której stronie nie przedstawiono. Podniesiono także, iż w Gminie R. nie istnieje podatkowa ewidencja nieruchomości, bo pisma podpisuje Kierownik Referatu Podatków i Opłat, który nie jest osobą kompetentną. Pozostałych zarzutów nie uzasadniono, w odniesieniu do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów nie sprecyzowano nawet zarzutów skargi, odwołując się ogólnie do całego aktu prawnego. W podstawie kasacyjnej należy zaś wskazać konkretny przepis aktu prawnego, a nie ogólnie powołać się na naruszenie całego aktu (art. 176 p.p.s.a., por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt I FSK 306/08, opubl. w Lex pod nr 510714). Strona skarżąca powinna też wskazać formę naruszenia prawa materialnego – niewłaściwe zastosowanie bądź błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a., por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt FSK 2042/08, opubl. w Lex pod nr 552147), jednak w badanej skardze kasacyjnej tego nie uczyniono. Odnosząc się do podstawowego, wielokrotnie podnoszonego przez stronę zarzutu braku decyzji właściwego starosty o wyłączeniu nieruchomości skarżącej z użytków rolnych i zmianie jej przeznaczenia ponownie stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji kwestii tej nie badał i nie oceniał. Nie stosował tym samym art. 4, art. 5, art. 11 ust. 1 u.g.r.i l. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów i nie mógł ich naruszyć. Nie czynił tego z uwagi na treść art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola działania administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem dokonywana jest bowiem wyłącznie w wyniku skargi na jeden z aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. To strona, składając skargę, decyduje o poddaniu działania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego, zaskarżając konkretny akt lub czynność tego organu. Przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym jest ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w decyzji (por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 427). Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny obejmuje badanie prawidłowości konkretnego stosunku administracyjnego, który powstał w wyniku wydania zaskarżonego aktu. Sądowi nie wolno (art. 134 § 1 p.p.s.a.) wyjść poza ramy danej sprawy, nie ma on też kompetencji do inicjowania postępowania administracyjnego. Strona nie może zatem oczekiwać, iż skarżąc decyzję dotyczącą wymiaru podatku uzyska skutek w postaci zmian w ewidencji gruntów i budynków bądź wydania decyzji co do charakteru gruntów, skoro to działanie organów podatkowych (w tym wypadku burmistrza), a nie organów samorządu powiatowego (starosty) było przedmiotem skargi. Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz klasyfikacji gruntów jest bezzasadny. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7a ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l. i § 8 powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości. Przepisy te nakazują organom podatkowym prowadzenie ewidencji podatkowej nieruchomości dla potrzeb wymiaru i poboru podatku od nieruchomości, podatku rolnego i leśnego w systemie informatycznym (art. 7a ust. 1 u.p.o.l.). Dane w niej zgromadzone wynikają ze wskazanych innych rejestrach i dokumentach, w tym m.in. z ewidencji gruntów i budynków (art. 7a ust. 2 u.p.o.l.). Zasady prowadzenia ewidencji określił Minister Finansów w powołanym wyżej rozporządzeniu zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 7a ust. 3 u.p.o.l. § 8 tego rozporządzenia, którego naruszenie zarzuca Sądowi strona skarżąca określa datę jego wejścia w życie. Ze skargi kasacyjnej trudno wywieść (a Naczelny Sąd Administracyjny jako związany granicami skargi nie może precyzować skargi kasacyjnej za stronę – art. 183 § 1 p.p.s.a.), w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł naruszyć te przepisy. Nawet gdyby organ podatkowy nie prowadził takiej ewidencji (choć fakt ten trudno wywieść z zarzutu, iż pisma – nie wiadomo czego dotyczące – podpisuje osoba niekompetentna w ocenie strony), to i tak dla podstawy i wymiaru podatku znaczenie podstawowe miała ewidencja gruntów i budynków, a nie ewidencja podatkowa (co zresztą wyjaśnił w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji). Zaskarżony wyrok nie narusza także powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu art. 21 u.p.g.k. W tym przypadku również trzeba podkreślić, iż przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, co uszło uwadze autora skargi kasacyjnej. Sąd prawidłowo przepis ten zinterpretował. Treść ust. 1 art. 21 u.p.g.k. jest bowiem jednoznaczna i przesądza o tym, iż w wypadku, gdy ewidencja gruntów zawiera dane dotyczące przedmiotu opodatkowania (rodzaju gruntu), te dane są podstawą określenia wymiaru podatku. Organom podatkowym przysługuje jedynie prawo współdziałania z organami Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie utworzenia i sfinansowania systemu dostępu i wymiany danych między ewidencjami gruntów i budynków a prowadzonymi przez nie rejestrami i ewidencjami, nie mają one jednak prawa ingerować w treść zapisów w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 2 u.p.g.k.). Zauważyć ponadto należy, iż na konieczność uwzględniania przy wymiarze podatku danych z ewidencji gruntów i budynków ustawodawca wskazał wprost w art. 7a ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l. (dodanym od 1 stycznia 2001 r. ustawą z dnia 13 października 2000 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 95, poz. 1041), nakazując uwzględnienie w ewidencji podatkowej nieruchomości, prowadzonej dla potrzeb wymiaru i poboru podatku od nieruchomości, danych z ewidencji gruntów i budynków. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji ustalenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, mimo zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń co do prawidłowości zawartych w niej informacji, było zatem prawidłowe. Zarzut naruszenia art. 21 u.p.g.k. jest więc nietrafny. Nie można także, nie tylko z uwagi na jego ogólnikowość (powołanie jako naruszonego całego aktu prawnego), uwzględnić zarzutu naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie to reguluje m.in. sposób aktualizowania ewidencji i dokonywania w niej zmian. Sąd nie oceniał prawidłowości stosowania przepisów powołanego rozporządzenia, nie stanowiło ono także podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Działanie Sądu pierwszej instancji było uzasadnione tym, iż kwestie prawidłowości aktualizacji ewidencji nie mieściły się, co wskazano wyżej, w granicach rozpoznawanej przez niego sprawy. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.