III SA/Kr 210/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Kisiel WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Województwa skargę oddala wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008r. W dniu [...] W. B. został odwołany z funkcji [...] w Ministerstwie. W dniu [...] na ręce Przewodniczącego Sejmiku Województwa wpłynęło pismo, w którym Dyrektor Generalny Ministerstwa zwrócił się z prośbą o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z W. B. – radnym Sejmiku Województwa. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego radny jest członkiem. Pismem z dnia 20 września 2007r. Dyrektor wyjaśnił, iż powodem rozwiązania stosunku pracy z W. B. było zmniejszenie liczby stanowisk kierowniczych po objęciu stanowiska przez nowego Ministra. Sejmik Województwa uchwałą Nr [...] z dnia [...] nie wyraził zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Województwa W. B. Podstawę prawną powołanej uchwały stanowił art. 27 ust. 2 w zw. z art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały Sejmik stwierdził, iż z uwagi na lakoniczne wyjaśnienia otrzymane z Ministerstwa, podane powody nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Informacje Ministerstwa nie przekonały bowiem Sejmiku, iż rzeczywistą przyczyną rozwiązania stosunku pracy nie było wykonywanie mandatu radnego. W dniu 22 stycznia 2008r. Wojewoda wniósł skargę (sygn. pisma [...]) na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] w sprawie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radnym Województwa W. B. W uzasadnieniu stwierdził, iż przedmiotowa uchwała narusza w sposób istotny przepisy obowiązującego prawa, w szczególności art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa. Stosownie bowiem do treści powołanego przepisu: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego radny jest członkiem. Sejmik województwa odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. " W ocenie Wojewody przywołany powyżej przepis nie daje Sejmikowi Województwa uprawnień do nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie niż takiej, która jest związana z wykonywanym przez niego mandatem. W przeciwnym razie organ uchwałodawczy mógłby odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy w przypadku, gdy kodeks pracy stwarza pracodawcy podstawy do rozwiązania takiego stosunku, tak jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 70 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998.21.94 ze zm.) - czyli w przypadku odwołania ze stanowiska pracownika, który jest zatrudniony na podstawie stosunku powołania, czy też nawet w takich skrajnych przypadkach jak naruszenie przez radnego podstawowych obowiązków pracowniczych, kwalifikującego się do rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym z winy pracownika. W. B. otrzymał dokument o odwołaniu w dniu [...]. Odwołanie z zajmowanego stanowiska miało nastąpić na podstawie art. 70 § 1 Kodeksu pracy. Stosownie bowiem do treści powołanego przepisu: "pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Dotyczy to również pracownika, który na podstawie przepisów szczególnych został powołany na stanowisko na czas określony". Art. 70 § 2 zdanie 1 stanowi natomiast, iż: "Odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę". Zważywszy na treść art. 70 § 12 Kodeksu pracy, który stanowi, iż: "Stosunek pracy z pracownikiem odwołanym ze stanowiska rozwiązuje się na zasadach określonych w przepisach niniejszego oddziału, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej." Wskazane zostało także, że Dyrektor Generalny Ministerstwa, w piśmie z dnia [...], zwrócił się do Sejmiku Województwa o wyrażenie zgody na odwołanie W. B. ze stanowiska [...] w Ministerstwie. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wymagane prawem pracy przesłanki do rozwiązania stosunku pracy na podstawie powołania, co skutkuje tym, że planowane rozwiązanie tegoż stosunku nie miało związku z wykonywaniem przez pracownika W. B. mandatu radnego Sejmiku Województwa. Zdaniem skarżącego organ uchwałodawczy, odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, winien w uzasadnieniu swojej uchwały, wskazać jakie wartości chroni i jaki mają one związek z wykonywaną przez radnego funkcją. W świetle powyższego uznać należy, że Sejmik Województwa, podejmując kwestionowaną uchwałę, naruszył przepis art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. W skardze wskazano także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 1124/05 opublik. LEX nr 190991). Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podjąć tego rodzaju uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Organ nadzoru poddaje także pod wątpliwość dopuszczalność podjęcia uchwały w tym przedmiocie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego po złożeniu oświadczenia pracodawcy ukierunkowanego na rozwiązanie stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, iż zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego radny jest członkiem. Sejmik województwa odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego". Wskazane zostało także, iż zagadnienie ochrony stosunku pracy radnych samorządów było tematem kilku rozstrzygnięć sądów oraz jest omawiane w piśmiennictwie. Sejmik podniósł zatem, iż Wojewoda w skardze nietrafnie zarzuca uchwale naruszenie w istotny sposób przepisów obowiązującego prawa poprzez przyjęcie, że Sejmik może odmówić zgody tylko na podstawie, która jest związana z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zdaniem organu pracodawca W. B. naruszył w znaczącym stopniu obowiązujące przepisy prawa o szczególnej ochronie stosunku pracy radnych. Sejmik podkreślił także że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa pozostawione jest uznaniu właściwego sejmiku. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 12.10.1990 r. (S.A./Lu 663/90 ONSA 1990/4/6): "2. Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa pozostawione jest uznaniu rady gminy, a okoliczności rozwiązania tego stosunku, wskazane w piśmie pracodawcy, podlegają jej ocenie". Sejmik podkreślił, iż pomimo, że powyższe orzeczenie wydano na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, to takie same przepisy znajdują się we wszystkich ustawach "samorządowych" i orzeczenie powyższe można odnosić do radnych gminnych, powiatowych i wojewódzkich. Oznacza to, że wyrażenie takiej zgody lub jej odmowa pozostawione zostały uznaniu rady gminy. Zdanie drugie powołanego przepisu podkreśla tylko, że rada gminy ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Nie oznacza to, że inne okoliczności, wskazane w piśmie skierowanym przez pracodawcę do rady gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie podlegają ocenie rady gminy. Sejmik podkreślił również, że ustawodawca wyraźnie powiedziałby w tym przepisie, że wyrażenie zgody przez radę na rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy z radnym wymagane jest tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Powołano się także na stanowisko doktryny która przyjmuje, że z art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika nieograniczone prawo rady do odmawiania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i to bez motywowania swojego stanowiska, oraz poglądy wyrażane w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok SN z 11. 07. 2006 r. sygn. l PK 9/06, OSNP 2007/13-14/193). Zdaniem organu z przepisu wynika, że pracodawca nie może rozwiązać z radnym stosunku pracy bez uzyskania zgody sejmiku wyrażonej w postaci uchwały, a złożenie pracownikowi oświadczenia woli zmierzającego do rozwiązania łączącego strony stosunku prawnego bez zgody rady stanowi czynność dokonaną z naruszeniem prawa. Sejmik ma tu daleko idącą swobodę w ocenie, czy wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a w szczególności swoboda ta nie jest ograniczona do odmowy wyrażenia zgody tylko wówczas, gdy rozwiązanie stosunku pracy związane jest z wykonywaniem mandatu. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że omawiany przepis ustawy o samorządzie województwa nie zakazuje odwołania ze stanowiska, lecz rozwiązania stosunku pracy bez zgody sejmiku. Należy zatem przyjąć, że przepis ten modyfikuje zasady rozwiązania stosunku pracy z powołania w tym rozumieniu, iż dopuszcza odwołanie ze stanowiska, zakazując jednak rozwiązania stosunku pracy na tej podstawie, jeżeli przed odwołaniem sejmik nie wyrazi zgody na rozwiązanie. Konsekwencją takiego stanowiska jest przyjęcie, iż w przypadku nie uzyskania uprzedniej zgody sejmiku tj. przed samym odwołaniem radnego, nie został dochowany warunek konieczny dla takiej czynności prawnej, co skutkuje legitymacją do wystąpienia przez radnego przeciwko pracodawcy z roszczeniem wynikającym z art. 45 kp. Sejmik zwrócił także uwagę, że względny zakaz rozwiązywania z radnymi stosunku pracy oznacza zarówno niedopuszczalność składania takim pracownikom oświadczeń woli wypowiadających, jak i rozwiązujących bez wypowiedzenia ten stosunek, z pominięciem wymaganej zgody sejmiku. Zatem, z uwagi na jednoczesność i nierozerwalność czynności pozbawiającej stanowiska i oświadczenia o wypowiedzeniu lub rozwiązaniu bez wypowiedzenia stosunku pracy z powołania należy przyjąć, że w rozważanym wypadku zasada uprzedniości procedury konsultacyjnej będzie zachowana pod warunkiem, że została ona przeprowadzona przed zamierzonym odwołaniem skarżącego ze stanowiska ( w części rozwiązującej stosunek pracy). Sejmik jeszcze raz podkreślił, iż w jego opinii naruszenia prawa dopuścił się organ zatrudniający radnego Województwa W. B., nie uzyskując przed jego odwołaniem uprzedniej zgody Sejmiku na rozwiązanie stosunku pracy i fakt ten również wpłynął na treść podjętej uchwały. Zgoda Sejmiku nie powinna bowiem sanować sprzecznego z prawem działania pracodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : W ocenie Sądu zawarte w skardze zarzuty nie są uzasadnione, zaskarżona zaś uchwała jest zgodna z prawem. Zaskarżona uchwała została podjęta na [...] Sesji Sejmiku Województwa dniu [...]. Sesję tę zwołał Przewodniczący Sejmiku w dniu [...], wskazując jej tematykę poprzez załączenie porządku obrad, w którym w punkcie 6 przewidziano podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia/niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Województwa W. B. Przed sesją Sejmiku projekt uchwały został zaopiniowany przez Komisję Główną SW oraz Zarząd Województwa. Z protokołu obrad Sejmiku w dniu [...] wynika, że w posiedzeniu w chwili podejmowania uchwały uczestniczyło 29 radnych z 39 składu osobowego, za wyrażeniem zgody na rozwiązaniem stosunku pracy oddano 1 głos, przeciw 12, zaś 8 radnych wstrzymało się od głosowania. Uchwała została zatem podjęta uzyskując wymaganą przepisami prawa (art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) zwykłą większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Sejmiku. Należy zatem stwierdzić, że przedmiotowa uchwała została wprowadzona do porządku obrad i uchwalona zgodnie z prawem, a w szczególności zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 i art. 21 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jednolity z 2001r., nr 142, poz. 1590, z późn. zm.). W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Sejmik przysługujących mu kompetencji do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego radny jest członkiem. Sejmik województwa odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego". Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że pracodawca nie może rozwiązać z radnym stosunku pracy bez uzyskania zgody sejmiku wyrażonej w postaci uchwały. Zestawienie ze sobą treści obydwu zdań przytoczonego przepisu prowadzi do konkluzji, że w przypadku, gdy rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje w związku z wykonywaniem przez niego mandatu – to Sejmik ma obowiązek odmówić zgody na takie rozwiązanie stosunku pracy (zdanie drugie art. 27 ust. 2). W pozostałych zaś przypadkach Sejmik ma prawo uzależnić swoją decyzję od okoliczności danej sprawy, ma bowiem w takich przypadkach daleko idącą swobodę w ocenie, czy wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie poglądy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa pozostawione jest uznaniu właściwego sejmiku, a okoliczności rozwiązania tego stosunku, wskazane w piśmie pracodawcy, podlegają jego ocenie (por. m.in. wyrok NSA z 12.10.1990r., S.A./Lu 663/90 ONSA 1990/4/6; por. też uchwałę SN z 22 listopada 1994r., I PZP 48/1994 z glosą aprobującą T. Kuczyńskiego, OSP 1995/10/215; wyrok NSA z 6 maja 2003r., II SA/Kr 363/03, ST 2003/12/66; także wyrok SN z 11. 07. 2006 r. sygn. l PK 9/06, OSNP 2007/13-14/193). Nieuprawnione jest zatem wyprowadzanie z przytoczonej regulacji prawnej wniosku, że wyrażenie zgody przez Sejmik na rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy z radnym wymagane i możliwe jest tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W przypadku gdy rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu, sejmik ma obowiązek zgody odmówić, w pozostałych zaś przypadkach sejmik ma prawo zająć stanowisko w sposób nieskrępowany, oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy (S. Płażek w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, P. Chmielnicki (red.), Warszawa 2007, s. 312). Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela zatem poglądu, że intencją ustawodawcy było wyłącznie zapewnienie radnemu ochrony przed rozwiązaniem stosunku pracy z powodów jego działalności związanej z pełnieniem funkcji radnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8.01.2008r., III SA/Wr 510/07). Taki pogląd prowadziłby do znacznego i nieuprawnionego w świetle treści . 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa ograniczenia ustawowej zasady ochrony stosunku pracy radnego. Przyznany przez ustawodawcę Sejmikowi zakres uprawnień jest zatem szeroki, obejmując też przypadki rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn niż związane z wykonywaniem mandatu, co jednak nie oznacza, że jest nieograniczony i dowolny. Odnosząc wskazane powyżej argumenty do treści zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała podjęta została w ramach przysługujących Sejmikowi kompetencji i wbrew zarzutom skargi nie jest ona dowolna. Zaskarżona uchwała w uzasadnieniu powołuje bowiem argumenty, którymi kierował się Sejmik odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wbrew zarzutom skargi oceniana uchwała nie została więc podjęta w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 1124/05 opublik. LEX nr 190991). Nieuzasadniony jest także zarzut skarżącego, że niemożliwe jest podjęcie uchwały przez Sejmik w przypadku, gdy już doszło do rozwiązania stosunku pracy. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby w istocie do obejścia prawa, pozwalałoby bowiem pracodawcy unikać wypełniania ciążącego na nim ustawowego obowiązku poprzedzenia rozwiązania stosunku pracy z radnym uzyskaniem zgody właściwego sejmiku. Omawiany przepis art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa nie zakazuje odwołania ze stanowiska, lecz rozwiązania stosunku pracy bez zgody sejmiku. Przepis ten modyfikuje zasady rozwiązania stosunku pracy z powołania w tym znaczeniu, że dopuszcza odwołanie ze stanowiska, zakazując jednak rozwiązania stosunku pracy na tej podstawie, jeżeli przed odwołaniem sejmik nie wyrazi zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy. Złożenie zatem pracownikowi oświadczenia woli zmierzającego do rozwiązania łączącego strony stosunku prawnego bez zgody sejmiku stanowi czynność dokonaną z naruszeniem prawa, uprawniając pracownika do wystąpienia przeciwko pracodawcy z roszczeniami wynikającymi z kodeksu pracy. Nie można sanować wadliwej czynności pracodawcy przez ograniczenie ustawowych uprawnień sejmiku przyjmując, że podjęcie uchwały sejmiku po dacie rozwiązania stosunku pracy jest już niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę powyżej przedstawioną argumentację, Sąd uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.