IV SAB/Po 2/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus As. sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant: Ref. staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 08 maja 2008 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, zobowiązać Komendanta Miejskiego Policji do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus Wnioskiem z dnia 15 października 2007 r. M.K. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji z wnioskiem o przyznanie równoważnika pieniężnego za umundurowanie za lata 1999-2007. Pismem z dnia 19 listopada 2007 r. poinformowano wnioskodawcę, iż zgodnie z dyspozycją § 7 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz.U. Nr 125, poz.1166 ze zm.) oraz wytycznymi Biura Prawnego Komendy Głównej Policji w Warszawie zawartymi w piśmie z dnia 20 września 2007 r. ldz. PP-1949/1932/1265/07/TN równoważnik pieniężny za okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie przysługuje. Pismem z dnia 26 listopada 2007 r. skarżący na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) złożył do Komendanta Policji w Poznaniu zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy jego wniosku z dnia 15 października 2007 r. Pismem z dnia [...] [...] Komendant Policji poinformował skarżącego, iż równoważnik pieniężny za umundurowanie, zawieszonemu w czynnościach służbowych policjantowi na okres dłuższy niż 6 miesięcy za okres tego zawieszenia nie przysługuje. Ponadto w piśmie tym organ zauważył, iż wydanie sortów mundurowych, czy wypłata równoważnika pieniężnego za to świadczenie jest czynnością techniczną nie mieszczącą się w ramach postępowania administracyjnego i nie wymagającą wydania decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 15 stycznia 2008 r. (data wpływu do Sądu – 4 lutego 2008 r.) M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nietrafne jest stanowisko organu, że w kwestii umundurowania nie wydaje się decyzji administracyjnych. W tym miejscu skarżący powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 1991 r. sygn. akt I PZP 60/91. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż została ona wniesiona z uchybieniem terminu art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako ppsa). Organ wskazał również na niedopuszczalność w niniejszej sprawie drogi sądowoadministracyjnej powołując się w tym zakresie na uchwalę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. (sygn. akt W 14/94, Dz. U. z 1995 r., Nr 14, poz. 67) oraz uchwalę Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r. (sygn. akt III PZP 1/05). Organ podniósł, iż w sprawach uposażeń zasadniczych, dodatków stałych i innych świadczeń decyzji administracyjnych nie wydaje się. W piśmie z dnia 8 maja 2008 r. skarżący ustosunkował się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę podnosząc, iż z uwagi na fakt, że pismo z dnia 19 listopada 2007 r. nie jest decyzją administracyjną nie można mówić o uchybieniu terminu z art. 53 § 1 ppsa. Ustosunkowując się do argumentu niedopuszczalności drogi sądowo administracyjnej i przytoczonych tam orzeczeń skarżący wskazał, iż uchwała Trybunału Konstytucyjnego utraciła moc prawną 17 października 1997 r. na podstawie art. 239 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i prawnie nie wiąże. Z kolei uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 dotyczy funkcjonariuszy Służby Granicznej a nie Policjantów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Wobec sformułowanych w odpowiedzi na skargę wniosków o odrzucenie skargi w pierwszej kolejności należy się do nich odnieść. Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wskazał, iż skarga została wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 1 ppsa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej a zatem nie znajduje zastosowania art. 53 § 1 ppsa Wniesienie skargi do sądu na bezczynność organów administracji publicznej jest możliwe w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa. Wniesienie takiej skargi musi być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jednym z takich środków jest zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 kpa (por. art. 52 § 1 ppsa). Nie został natomiast sprecyzowany termin wniesienia skargi w wypadku wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania postanowienia lub decyzji administracyjnej. Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonego w przepisach prawa zachowania. Tak więc skarga na bezczynność nie jest tożsama z pojęciem skargi na czynności, gdyż pierwsza z nich dotyczy właśnie braku takiej czynności i o takiej bezczynności ustawodawca nie wspomina w art. 53 ww. ustawy. Oznacza to zatem, że skargę na bezczynność można skutecznie wnieść aż do czasu podjęcia czynności, jak w niniejszej sprawie o ile został wyczerpany tryb zaskarżania. W niniejszej sprawie środki zaskarżenia bez wątpliwości zostały wyczerpane. Pismem z dnia 26 listopada 2007 r. skarżący wystąpił na podstawie art. 37 kpa z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Wobec powyższego brak jest podstaw do odrzucenia skargi w trybie art. 58 § l pkt 2 ppsa. Drugim argumentem przemawiającym za odrzuceniem skargi zdaniem organu jest fakt, iż sprawy m.in. o ekwiwalent za umundurowanie funkcjonariuszy służb mundurowych rozstrzyga się przed sądami powszechnymi, a nie sądami administracyjnymi. W tym miejscu organ przytoczył uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94 Dz.U. z 1995 r., Nr 14, poz. 67) oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r. (sygn. akt III PZP 1/05). W uchwale z dnia 26 stycznia 2006 r. Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, iż funkcjonariusz Straży Granicznej może żądać odsetek za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia. Natomiast w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż niewypłacenie uposażenia: funkcjonariuszowi Policji zgodnie z art. 105 w związku z art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zmianami - dalej ustawa o Policji), funkcjonariuszowi Urzędu Ochrony Państwa zgodnie z art. 92 w związku z art. 65 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 30, poz. 180 ze zmianami) oraz funkcjonariuszowi Straży Granicznej zgodnie z art. 109 w związku z art. 82 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462 ze zmianami), stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 3/06, ONSAiWSA 2006/3/69, wskazano, iż przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy, który wyłącza wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję w sprawach wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe, nie ma zastosowania do skargi na zawarte w decyzji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi uposażeniu. W wyroku z dnia 5 grudnia 2000 r., II SA 937/00, Lex nr 55048, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził , iż NSA jest właściwy w sprawach dotyczących świadczeń należnych z tytułu pełnienia służby przez żołnierzy zawodowych. Ponadto w postanowieniu z dnia 7 sierpnia 1996 r., III PO 12/96, OSNP 1997/7/120, Sąd Najwyższy wskazał, iż sprawy o roszczenia wynikające ze stosunku służbowego zawodowych żołnierzy nie są sprawami pracowniczymi ani cywilnymi w rozumieniu KPC, lecz sprawami administracyjnymi. Natomiast w uchwale z dnia 29 listopada 2007 r. III CZP 106/07(Biul.SN 2007/11/10) Sąd Najwyższy zajął stanowisko, iż Roszczenia żołnierzy zawodowych o wypłatę odsetek ustawowych należnych na podstawie art. 9 ust. 3a ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.), a od 1 lipca 2004 r. na podstawie art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), podlegają rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Ponadto w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r. III AZP 27/92 OSN 1993/141/9) podjętą w związku z zagadnieniem przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny (czy sprawy o odsetki od należności za świadczenia wynikające ze stosunku służbowego w Urzędzie Ochrony Państwa i innych pokrewnych służb jest sprawą administracyjną czy cywilną?) stanął na stanowisku, iż rozpoznanie sprawy o roszczenie pieniężne funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, wynikające ze stosunku służbowego, należy do właściwości organu administracyjnego. Również w wyroku z 5 września 1991 r. , IPRN 39/91 OSP 1992/5/118 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż funkcjonariusz Policji może dochodzić roszczeń ze stosunku służbowego przed wyższym przełożonym w drodze administracyjnoprawnej. Wobec istniejących rozbieżności w orzecznictwie dotyczących właściwości w zakresie orzekania o roszczeniach tzw. służb mundurowych rozstrzygnąć zatem należy kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Zdaniem Sądu, kwestia uposażenia służb mundurowych w tym i Policji należy do spraw administracyjnych. Za przyjęciem stanowiska, iż stosunki między Policjantem a jego pracodawcą i roszczenia z tego wynikające należy traktować jako sprawy administracyjne przemawia m.in sposób nawiązania węzła prawnego. Stosownie bowiem do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z powyższych aktów prawnych powstają różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy. Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Stosunki służbowe funkcjonariuszy Policji oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementami administracyjnej podległości. Ponadto w przytoczonych przez organ orzeczeniach Sąd Najwyższy jak i Trybunał Konstytucyjny rozstrzygały kwestie możliwości dochodzenia przed sądem powszechnym odsetek za nieterminową wypłatę uposażenia a nie samej wypłaty uposażenia. Zauważyć również należy, iż nawet Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 stycznia 1995 r. stwierdził, iż "Bezspornym jest, że stosunki służbowe funkcjonariuszy wymienionych służb mają charakter administracyjnoprawny, mieszczą się bowiem w określonej grupie stosunków prawnych specyficznie regulowanych." W tym miejscu wskazać należy również, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący, iż na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 17 października 1997 r. tj. wejście w życie Konstytucji RP, uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw straciły moc powszechnie obowiązującą. W świetle powyższego należy uznać, iż niniejsza sprawa może być przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia czy organ miał i ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenie wniosku skarżącego i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę, iż w sytuacji gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., II SA/Ol 119/06, Lex nr 205607). W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż przepisy ustawy o Policji wprost wskazują w jakich przypadkach wydaje się decyzje administracyjne. Natomiast zdaniem organu w sprawach uposażeń zasadniczych, dodatków stałych i innych świadczeń decyzji administracyjnych nie wydaje się. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść przepisu § 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. nr 251, poz. 1859) zgodnie z którym od decyzji przełożonego o przyznaniu, obniżeniu lub odmowie przyznania nagrody rocznej policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz.918) organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo żądania zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego są m.in. komendanci wojewódzcy Policji. Również w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym (Dz.U. Nr 192, poz.1607 ze zm.) w § 3 ust. 2 wskazuje się, że w sprawach należności pieniężnych, o których mowa w ust. 1, decyzje podejmuje Komendant Główny Policji lub upoważniony przez niego dowódca kontyngentu policyjnego. W tym miejscu należy zauważyć, iż w § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2004 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie decyzje w sprawach, o których mowa w § 11, 12 i 13 ust. 1 i 2 tj. w sprawach równoważnika w zamian za umundurowanie, wydają organy wskazane w rozporządzeniu. Wobec powyższego należy wskazać, iż w sprawach równoważników czy to za brak lokalu, czy w zamian za umundurowanie lub w sprawie nagród i zapomóg dla policjantów organ winien wydać decyzję administracyjną. Zgodzić się należy, iż rozporządzenie Ministra Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz.U. Nr 125, poz.1166 ze zm.) nie wskazuje na konieczność wydania decyzji, to jednakże w świetle stosunku służbowego łączącego policjanta z jego pracodawcą oraz w świetle ww. rozporządzeń zakładających wydawanie w sprawach ogólnie mówiąc należności pieniężnych decyzji administracyjnych należy przyjąć, iż w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego policjantom w zamian za umundurowanie, powinna być , jak wyraźnie wskazuje się na to w przypadku Straży Granicznej, wydawana decyzja administracyjna. Zdaniem organu rozstrzygnięcie z dnia 19 listopada 2007 r. zawiera wszystkie wymagane informacje, co potwierdzają podjęte przez skarżącego czynności odwoławcze. W tym miejscu należy zauważyć, iż aby uznać dane pismo za decyzję administracyjną musi zawierać minimum elementów tj. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Brak jednego z tych składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego albo też wskazuje na to, że mamy do czynienia z objawem woli organu. Wprawdzie pismo z dnia 19 listopada 2007 r. zawiera ww. elementy to jednakże nie można uznać, iż jest ono decyzją administracyjną. Przez wysłanie pisma informacyjnego do strony nie dochodzi do władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a więc nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, a zatem do właściwego jej załatwienia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym. Organ pozostaje więc w bezczynności polegającej na nierozpatrzeniu wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za umundurowanie. Dopiero wydanie władczego aktu w tej sprawie stanowić będzie właściwe jej załatwienie. Za przyjęciem, iż ww. pismo nie jest decyzją przemawia również fakt podjętych przez skarżącego czynności procesowych tj złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie jak również stanowisko organu, iż w przedmiotowej sprawie nie wydaje się decyzji administracyjnych. W piśmie z dnia z dnia [...] [...] oraz w odpowiedzi na skargę organy wyraźnie wskazały, iż w sprawach równoważnika pieniężnego za umundurowanie nie wydaje się decyzji administracyjnych. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/E. Makosz – Frymus mb