IV SA/Wa 438/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - W dniu 13 lipca 2007 r. wpłynął do Urzędu Miasta W. wniosek D. M. D. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w postaci zabudowy tarasu nad garażem oraz poszerzenia schodów wejściowych na działce przy ul. [...] w [...] W. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie od strony południowej i przebudowie od strony wschodniej jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, tj. od strony wschodniej (w ostrej granicy z działką nr [...]) zabudowa tarasu w poziomie pierwszej kondygnacji wraz z budową tarasu w poziomie drugiej kondygnacji z przeznaczeniem na cele mieszkalne - na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. W decyzji wskazano, iż szczegółowe rozwiązanie planowanego obiektu rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych", oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym". Jednocześnie zaznaczono, że realizacja inwestycji w ostrej granicy wymaga zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, udzielonej przez właściwy organ. W uzasadnieniu decyzji podniesiono m. in., że w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej zabudowy tarasu w poziomie pierwszej kondygnacji wraz z budową tarasu w poziomie drugiej kondygnacji wniosła G. Z. Do pozostałej części rozbudowy budynku (od strony południowej w kierunku ul. [...]) nie wniesiono żadnych zastrzeżeń. W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że jest właścicielem domu jednorodzinnego przylegającego od strony północnej do budynku objętego decyzją o warunkach zabudowy. Dla obydwu budynków ściana szczytowa jest wspólna i znajduje się ona w ostrej granicy działek, na których posadowione są oba bliźniacze segmenty. Od strony wschodniej oba segmenty posiadają tarasy, a okna wychodzące na taras znajdują się ok. 70 cm od ściany szczytowej. Przy planowanej zabudowie tarasu na pierwszym poziomie i budowie tarasu na drugim poziomie od strony południowej w stosunku do drugiego segmentu z przeznaczeniem na cele mieszkalne powstanie ściana także w ostrej granicy działek, która zupełnie pozbawi światła dziennego lokal mieszkalny przyległy do ściany szczytowej, co jest niedopuszczalne prawnie. W ocenie odwołującej się, mimo że w decyzji powołano się na art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", to nie uwzględniono go w całości odnośnie parametrów zabudowy oraz funkcji tarasów w tej zabudowie. Z załącznika nr 2 wynika, iż w żadnym budynku w tej okolicy tarasy nie zostały zabudowane na cele mieszkalne, ale służą jako tarasy z wyjściem na teren ogródka. Ponadto nie uwzględniono gabarytów i formy architektonicznej nowej inwestycji w stosunku do bliźniaczego segmentu i pozostałej zabudowy terenu. Odwołująca się podniosła, iż pomimo, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją wstępną do realizacji zabudowy, powinny być w niej szczegółowo opisane wszystkie zagadnienia rozbudowy i dobudowy, tak jak opisano linię zabudowy, ilość kondygnacji, geometrię i wysokość dachu, aby nie było wątpliwości przy wydawaniu decyzji zasadniczej. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Wykonana została bowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Przeprowadzona przez osobę posiadająca wiadomości specjalistyczne analiza stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Jest ona kompletna i logiczna. Odnosząc się do zarzutu, że realizacja inwestycji zasłoni dostęp światła dziennego do okna znajdującego się w części budynku należącego do odwołującej się organ podniósł, że nie może on zostać rozpatrzony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ materia ta badana będzie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu drugiej instancji w części dotyczącej zabudowy tarasu w poziomie pierwszej kondygnacji wraz z budową tarasu w poziomie drugiej kondygnacji wniosła G. Z. Skarżąca podniosła w skardze argumenty już wcześniej zawarte w odwołaniu. Zwróciła ponadto uwagę, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma okoliczność, iż jej segment znajduje się po stronie północnej, natomiast segment inwestora - po południowej, z powodu czego planowana inwestycja zasłoni zupełnie dostęp światła dziennego do okien jej budynku znajdujących się ok. 70 cm od projektowanej zabudowy. Gdyby było inne położenie budynków, skarżąca nie wnosiłaby skargi. Poza tym skarżąca wskazała, że decyzja narusza przepisy Prawa budowlanego, które wyraźnie przewiduje, iż nie wolno budować w ostrej granicy działki, a odległość od granicy działki powinna wynosić co najmniej 3 metry. Zdaniem skarżącej w wydanej decyzji powinno być wyraźnie napisane, że decyzja przewiduje taką zabudowę z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż skarżąca zgodziłaby się z wydaną decyzją, gdyby zawarte było w niej zastrzeżenie, że dana inwestycja powinna być zgodna z przepisami Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.". Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2007 r., którą ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie od strony południowej i przebudowie od strony wschodniej jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, tj. od strony wschodniej (w ostrej granicy z działką nr [...]) zabudowa tarasu w poziomie pierwszej kondygnacji wraz z budową tarasu w poziomie drugiej kondygnacji z przeznaczeniem na cele mieszkalne - na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Dla obszaru przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p., zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u. p. z. p., a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u. p. z. p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotne w rozpoznawanej sprawie są warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 u. p. z. p. Pierwszy z nich określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Tak sformułowana zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u. p. z. p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia). Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Jak wynika zarówno z części graficznej (załącznika nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji - mapy z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji), jak i z części tekstowej analizy, w obszarze analizowanym zdecydowanie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN). Wyznaczone w decyzji parametry zabudowy są zgodne z przeprowadzoną analizą. Wynika z niej, że parametry, takie jak wskaźnik zabudowy działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu odpowiadają przepisom § 5-8 wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Drugim warunkiem istotnym w niniejszej sprawie, od którego spełnienia zależy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u. p. z. p.). W związku z tym wyraźnie należy zaznaczyć, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u. p. z. p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 r., II OSK 1552/06, opubl. LEX 327513). Zbadanie, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku zajmowanego przez skarżącą i czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest - w przypadku braku planu - przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w tych tylko granicach. Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji w określonej odległości od granicy sąsiedniej działki, a także do badania dostępności światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.