I OSK 1280/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1025/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1025/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1958 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] lipca 1957 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] o pow. 13.623 m2, oznaczonej numerem [...], stanowiącej współwłasność w 4/5 F. K. i w 1/5 W. i R. M. - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa stwierdził, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach, orzeczeniem z dnia [...] lipca 1957 r. wydanym w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu obwieszczenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (dalej P.K.P.G.) z dnia 26 stycznia 1952 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 31), orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości opisanej powyżej, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 1958 r. Komisja Odwoławcza ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie z dnia [...] lipca 1957 r. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ podał, że Minister Infrastruktury - na skutek wniosku M. M. i W. M. o stwierdzenie nieważności powyższych rozstrzygnięć - decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. stwierdził nieważność zarówno decyzji z dnia [...] sierpnia 1958 r. jak również orzeczenia z dnia [...] lipca 1957 r. W decyzji tej Minister Infrastruktury uznał, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), a w szczególności art. 2, 4, 5, 8 i 13 dekretu. Po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Budownictwa (następca prawny Ministra Infrastruktury) zaznaczył, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ który prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a., co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Następnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1, poz. 35, Minister Budownictwa stwierdził, iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że kwestionowana decyzja z dnia [...] sierpnia 1958 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie z dnia [...] lipca 1957 r. wydane zostały w oparciu o przepisy dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i art. 28 oraz 29 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz.70) oraz § 2 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1958 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz. U. Nr 36, poz. 341), a zatem to wedle powyższych przepisów oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należało oceniać zasadność i prawidłowość wywłaszczenia. Minister Budownictwa przywołał treść art. 2 powołanego dekretu, zgodnie z którym prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie dekretu służy wykonawcom narodowych planów gospodarczych oraz treść art. 5 tego dekretu, w myśl którego zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący P.K.P.G. na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na jej nabycie. Powyższe regulacje Minister Budownictwa zestawił z okolicznościami, w których doszło do wywłaszczenia i stwierdził, że wywłaszczenia dokonano na podstawie dwóch wniosków o wywłaszczenie, tj. wniosku z dnia [...] lipca 1950 r., który dotyczył części nieruchomości o pow. 3000 m2 oraz wniosku z dnia [...] września 1951 r., który dotyczył innej części tej samej nieruchomości o pow. 10623 m2, złożonych przez Zakłady [...] "[...]" w S. w celu budowy zakładowego domu mieszkalnego dla pracowników tych Zakładów, co miały potwierdzać zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego P.K.P.G. z dnia [...] stycznia 1950 r. odnoszące się do części nieruchomości o pow. 3000 m2 oraz zezwolenie z dnia [...] sierpnia 1951 r. odnoszące się do części nieruchomości o pow. 10623 m2. Jednak, jak zauważył dalej Minister Budownictwa, zezwolenie z dnia [...] stycznia 1950 r. zostało wydane dla Dyrekcji Okręgowej w Gliwicach - Zakład Osiedli Robotniczych, która nie wnioskowała o wywłaszczenie, a w konsekwencji, jego zdaniem, w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 2 i art. 5 powołanego dekretu. W ocenie Ministra Budownictwa o fakcie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa świadczy także wniosek o wywłaszczenie z dnia [...] lipca 1950 r., który nie zawierał wszystkich elementów wskazanych w art. 17 ust. 2 powołanego dekretu, m. in. nie wskazywał nieruchomości przeznaczonej pod wywłaszczenie, ani jej ogólnej powierzchni. W związku z powyższym, Minister Budownictwa stwierdził, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] lipca 1957 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 2 i art. 5 oraz art. 17 ust. 2 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnoszącą się do rażącego naruszenia prawa. Organ uznał także, że wadą rażącego naruszenia prawa dotknięta jest również decyzja Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1958 r. skoro utrzymała w mocy powyższe orzeczenie z dnia [...] lipca 1957 r. Jednocześnie organ przytoczył treść art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tym zakresie organ uznał jednak, że w trakcie postępowania nadzorczego prawidłowo stwierdzono, że nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które stanowiłyby przeszkodę do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Według Ministra Budownictwa, pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa. Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, jeżeli nastąpiło odpłatne zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co wskazał m. in. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, opubl. OSNC 1992/12/211. Minister Budownictwa, powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98, publ. ONSA 1/99 i podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, należy odróżnić skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi, w tym przypadku wydanym w dniu [...] kwietnia 2003 r., sygn. akt [...] przez Sąd Rejonowy w D. postanowieniem o stwierdzeniu nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie przez Skarb Państwa z dniem [...] stycznia 1985 r. Zdaniem Ministra Budownictwa, w sytuacji, gdy Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie orzeczenia z dnia [...] lipca 1957 r. utrzymanego następnie w mocy ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 1958 r. - organ nadzoru w postępowaniu administracyjnym bada wyłącznie skutki prawne wywołane przez powyższe rozstrzygnięcia, a nie skutki prawne postanowienia sądu powszechnego z dnia [...] kwietnia 2003 r. o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Decyzja Ministra Budownictwa stała się przedmiotem skargi Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Prezydent zarzucił naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, a w rezultacie niezastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja jest błędna, bowiem nieodwracalne skutki prawne są następstwem nie tylko postanowienia sądu powszechnego z dnia [...] kwietnia 2003 r. o stwierdzeniu zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, ale przede wszystkim wynikają z uznanych za nieważne decyzji. Ponadto, skarżący podniósł, iż organ nie ustosunkował się do przytoczonych przez niego orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności wyroku NSA sygn. akt IV SA 930/97, stwierdzającego, iż do stosowania art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy na skutek powstania, po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji nieodwracalnych skutków prawnych nie jest możliwa restytucja stanu prawnego istniejącego przed wydaniem tej decyzji. W niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Skarżący odwołał się także do treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 23 listopada 1987 r., z którego wynika, iż nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W odpowiedzi na skargę, Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji stwierdził, że podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wedle którego oceny prawidłowości i zasadności wywłaszczenia należało dokonać w oparciu o przepisy dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i art. 28 oraz 29 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz § 2 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia. Według WSA w Warszawie, Minister Budownictwa prawidłowo uznał, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] lipca 1957 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 2 i art. 5 oraz art. 17 ust. 2 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, organ słusznie uznał, że stwierdzone naruszenie wypełniało przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego powodu, jak podkreślił Sąd, organ zasadnie stwierdził też nieważność decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1958 r. skoro decyzją tą utrzymano w mocy orzeczenie z dnia [...] lipca 1957 r. W dalszej części rozważań, Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutami skargi dotyczącymi powstania nieodwracalnych skutków prawnych, tj. istnienia przeszkody prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. WSA w Warszawie przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia decyzji Ministra Budownictwa i uznał, że zamieszczone w tym zakresie uzasadnienie prawne było prawidłowe. Sąd podkreślił, że organ właściwie rozróżnił powstanie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych zakwestionowaną decyzją od nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami, czy zdarzeniami prawnymi, do których zalicza się powołane przez Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej postanowienie Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] kwietnia 2003 r. stwierdzające nabycie z dniem [...] stycznia 1985 r. przez Skarb Państwa własności, objętych wywłaszczeniem, nieruchomości w drodze zasiedzenia. Zdaniem Sądu, w postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem była decyzja o wywłaszczeniu, organ mógł badać tylko i wyłącznie skutki prawne, które wywołała właśnie ta kontrolowana decyzja. Nie mógł zatem brać pod uwagę żadnych innych skutków wywołanych przez późniejsze względem niej zdarzenia prawne. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja nie naruszają prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej reprezentowany przez radcę prawnego S. J. Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, pełnomocnik sformułowała zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieodwracalne skutki prawne wywołane decyzją". Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. poprzez przyjęcie błędnej wykładni prawa materialnego, tj. - art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. - i w konsekwencji uznanie, iż w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne decyzji administracyjnej. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozważnie wszystkich zarzutów strony skarżącej i niewyjaśnienie przyczyn, dla których Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Budownictwa w zakresie definicji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", a pominął argumentację strony skarżącej dotyczącą tego pojęcia w części wskazującej, iż "podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa". Zdaniem pełnomocnika, wbrew twierdzeniom WSA w Warszawie, pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" nie jest jednolite w orzecznictwie sądowym, o czym świadczą kolejne uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała 7 sędziów z dnia 28 maja 1992 r., 5 sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. i 7 sędziów z dnia 2 marca 2003 r.) oraz szereg wyroków, którymi NSA rozstrzygnął konkretne sprawy. Pełnomocnik podkreśliła, że zakwestionowana przez Ministra Infrastruktury decyzja wywołała bezpośrednie nieodwracalne skutki prawne w postaci przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa i odjęcia prawa własności dotychczasowemu właścicielowi. Nieruchomość została następnie zabudowana blokami mieszkalnymi z przeznaczeniem dla pracowników Zakładów [...] "[...]" w S., a w pobliżu bloków wybudowano stacje transformatorową. Dalej wskazała, że w następstwie posiadania samoistnego Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie na mocy deklaratoryjnego postanowienia Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Począwszy zaś od dnia [...] lutego 2007 r. są zwierane umowy w przedmiocie ustanowienia odrębnej własności lokali i ich sprzedaży (czynności o charakterze odpłatnym) w ramach realizacji roszczeń mieszkańców o wykup zajmowanych lokali w trybie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 4, poz. 24 ze zm.). W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik podniosła, że Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. i nieprawidłowo przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego. W jej ocenie, WSA w Warszawie nie ustosunkował się też do kwestii, czy stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych otwiera prawną możliwość przywrócenia stanu prawnego sprzed jej wydania. Uznała także, że WSA w Warszawie podzielając stanowisko organu nie wyjaśnił dlaczego w sprawie nie zachodzi przypadek powstania nieodwracalnych skutków prawnych i to w sytuacji, gdy skarżący wywodził, że podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolności do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa. Podniosła, że dopuszczając się zarzucanego uchybienia Sąd uniemożliwił poznanie motywów wydanego rozstrzygnięcia, a to z kolei stanowi naruszenie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. i w konsekwencji uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż należy odróżnić skutki prawne, które wywołała kwestionowana, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja, od skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi, w tym przypadku wydanym w dniu [...] kwietnia 2003 r. przez Sąd Rejonowy w D. postanowieniem o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1985 r. Organ nadzoru, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, bada w postępowaniu nadzorczym skutki prawne wywołane decyzją o wywłaszczeniu, a nie skutki prawne ww. postanowienia sądu powszechnego. Należy podkreślić, iż bezpośrednim skutkiem cywilnoprawnym kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym prawomocnej decyzji wywłaszczeniowej było odjęcie dotychczasowym współwłaścicielom prawa własności przedmiotowej nieruchomości i nabycie prawa własności tejże nieruchomości przez Skarb Państwa, z dniem wskazanym w tej decyzji, tj. z dniem [...] września 1951 r. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] lipca 1957 r. oraz z dnia [...] sierpnia 1958 r. oznacza, iż decyzje te są dotknięte ciężkimi wadami obarczającymi je od dnia ich wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Skutki cywilnoprawne tych decyzji zostały zniesione w wyniku stwierdzenia ich nieważności, a więc w wyniku działania organu administracji publicznej. Oznacz to zatem, że Skarb Państwa nie nabywa z dniem [...] września 1951 r. prawa własności wywłaszczonej nieruchomości, a jej współwłaścicielom nie zostaje z tym dniem odjęte prawo własności. Należy zwrócić uwagę, iż nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności; por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., IN ARN 8/95, OSNAP 1995, nr 18, poz. 283: "2. Jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 156 § 2 k.p.a.)"; czy wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2001 r., IV SA 914/99. Lex nr 55762: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; podobnie wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00, Lex nr 81755, łączący nieodwracalność skutku prawnego z kompetencjami organu administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nabycie przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości wskutek zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1985 r. nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji wywłaszczeniowej. Skarb Państwa nabył bowiem, jak to wynika z postanowienia sądu powszechnego, prawo własności nieruchomości wskutek zasiedzenia, a więc wskutek faktycznego wykonywania prawa własności (posiadania samoistnego) w ciągu oznaczonego w ustawie czasu. Z tych samych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem w sposób wystarczający powody, dla których uznał stanowisko organu w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, za prawidłowe. Jako chybiony należy też uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych". Sąd I instancji prawidłowo, aczkolwiek nieco lakonicznie, odniósł to pojęcie do kwestii skutków cywilnoprawnych, jakie wywołały kwestionowane w postępowaniu nadzorczym, decyzje. Stanowisko Sądu I instancji jest zgodne z utrwaloną linią orzeczniczą. W orzecznictwie NSA wyróżnia się akty administracyjne powodujące bezpośrednie i pośrednie skutki cywilnoprawne. Skutek prawny decyzji administracyjnej wywołującej jedynie pośrednie skutki cywilnoprawne, dotkniętej wadą nieważności, będzie miał cechę skutku nieodwracalnego, oczywiście z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej. W takim przypadku wyłączona jest dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i daje to podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Inaczej jest w przypadku decyzji powodujących bezpośrednie skutki cywilnoprawne (por. uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999/1/13). W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji niweczy ten bezpośredni skutek cywilnoprawny, jak to się dzieje w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.