III SA/Wr 126/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej L. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności załączników nr 2, nr 3, nr 5, nr 6 do Statutu L. oddala skargę. Wojewoda, działając na mocy art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. O samorządzie gminnym ( Jt. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "u.s.g" – zaskarżył w części uchwałę z dnia [...]. Nr [...] Rady Miejskiej L. w przedmiocie Statutu L., wnosząc o stwierdzenie nieważności załączników nr 2,3,5 i 6. W toku badania legalności tej uchwały, organ nadzoru stwierdził, że załączniki nr 2, nr 3, nr 5, nr 6 do przedmiotowej uchwały zostały podjęte z naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) i § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), a załącznik nr 2 i nr 3 i nr 6 także z istotnym naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. z 1978 r. Nr 31 poz. 130 z późn. zm.) Rada w załączniku nr 2 określiła "Wzorce herbu, flagi, pieczęci, zapisu nutowego hejnału miasta, sztandaru Rady oraz łańcuchów z herbem miasta". Załącznik nr 3 do uchwały określa "Zasady używania sztandaru oraz łańcuchów z herbem miasta". W załączniku nr 5 do uchwały ustalono "Zasady i tryb przyznawania "Nagrody Miasta L." zaś w załączniku nr 6 Rada uchwaliła "Zasady i tryb przyznawania odznaki "Zasłużony dla L. ". Jak wywodził organ nadzoru - zgodnie z art. 3 ustawy o odznakach i mundurach, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Wzory symboli ustanawiane są w zgodzie zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Wzory symboli wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Opinia, o której mowa w ust. 3, wydawana jest w terminie 3 miesięcy od złożenia wniosku o jej wydanie. Jednakże, jak ustalono w toku postępowania nadzorczego – o opinię taką nie wystąpiono. Ustawa o odznakach i mundurach wprowadziła obowiązek uzyskania opinii od właściwego ministra. Jednocześnie wprowadziła ona również, w art. 2a ust. 1, obowiązek ministra właściwego do spraw administracji publicznej powołania, w drodze rozporządzenia, Komisji Heraldycznej. Do obowiązków Komisji należy m.in. opiniowanie wzorów insygniów i symboli, o których mowa w art. 3 ust.1 (czyli również herbu, flagi, sztandaru, łańcuchów dla Prezydenta i dla Przewodniczącego Rady, odznaki "Zasłużony dla L.- art. 2a ust. 3 pkt 1 ustawy o odznakach i mundurach). Opinia przedstawiona przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej ma zatem na celu przedstawienie wnioskodawcy (jednostce samorządu terytorialnego) stanowiska osób kompetentnych w zakresie heraldyki i weksylologii, ma zapewnić prawidłowość stanowionych symboli. Tak więc Rada Miejska w L. przed uchwaleniem wymienionych załączników do uchwały powinna wystąpić z wnioskiem o opinię do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. W dalszej części wywodów skargi, dotyczącej zarzutów co do treści załącznika nr 5 do uchwały, w którym ustalono zasady i tryb przyznawania "Nagrody Miasta L.", organ nadzoru przywołał normy art. 2 i 7 oraz art. 94 Konstytucji RP, wskazując że akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Argumentował także na poparcie skargi, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Nadto przepis § 142 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w sposób wyraźny stanowi, że: "Akty prawa miejscowego są stanowione sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach.". Działania zatem jednostek samorządu terytorialnego muszą być oparte na podstawie prawnej, przy czym zakres tych działań i kompetencji organów jednostek samorządowych wyznaczają ustawy. Kompetencja jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w zakresie danej regulacji winna wyraźnie wynikać z przepisu rangi ustawowej, nie może być domniemywana ani wywodzona z norm o ogólnym charakterze nie przewidujących wprost upoważnienia do działania. Brak jest tymczasem przepisu ustawy upoważniającego radę gminy do przyznawania nagród pieniężnych. Skutkiem tego zachodzi brak podstaw prawnych dla Rady Miejskiej w L. do regulacji materii zawartej w załączniku nr 5 do uchwały o zasadach i trybu przyznawania "Nagrody Miasta L.". Zadaniem strony skarżącej, warta zaznaczenia jest tu także kwestia swobody wydatkowania środków finansowych na realizację zadań gminy, w tym także nagrody pieniężnej, w kontekście generalnej reguły, przyjętej w orzecznictwie i w doktrynie, iż w ramach gospodarki finansowej organom jednostek samorządu terytorialnego wolno tylko to, na co zezwalają ustawy. Zasada ta znalazła swój wyraz w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. W odpowiedzi Gmina L. wniosła o oddalenie skargi twierdząc, że już w 1991 roku Rada Miejska L. w pierwszym statucie uchwaliła przedmiotowe wzory symboli oraz zasady ich używania. Także w następnych uchwalanych nowych statutach w 1996 r. i 2002 r. uchwalono takie same wzory symboli i zasady ich używania. Obowiązek zasięgania opinii właściwego ministra do spraw administracji publicznej w zakresie wzorów symboli został wprowadzony dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r. W chwili uchwalania przedmiotowych wzorów symboli oraz zasad ich używania w 1991 r. nie obowiązywał żaden wymóg uzyskiwania jakiejkolwiek opinii. W ocenie strony przeciwnej, po ich uchwaleniu i przy ich niezmienianiu, wymóg uzyskiwania opinii od właściwego ministra do spraw administracji publicznej nie jest obowiązkowy. Co się zaś tyczy załącznika nr 5 ustanawiającego zasady i tryb przyznawania "Nagrody Miasta L.", to ich uchwalenie nie jest sprzeczne z żadnym przepisem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Mając na względzie przywołane wyżej kryteria oceny legalności Sąd uznał, że wniesiona skarga nie jest zasadna, albowiem uchwała w zaskarżonej części nie uchybia prawu. Rada Miejska w L.- do uchwały Nr [...] "Statut L." - w załączniku nr 2 określiła wzorce herbu, flagi, pieczęci, zapisu nutowego hejnału miasta, sztandaru Rady oraz łańcuchów z herbem miasta, w załączniku nr 3 określiła zasady używania sztandaru oraz łańcuchów z herbem miasta, w załączniku nr 5 ustaliła zasady i tryb przyznawania "Nagrody Miasta L.", natomiast w załączniku nr 6 uchwaliła zasady i tryb przyznawania odznaki " Zasłużony dla L.". Rozpoznając wzniesioną skargę w części dotyczącej załączników nr 2, 3 oraz 6, generalnie dotyczących symboli, o których mowa w art. 2 i 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach ( Dz. U. z 1978 r. Nr 31 poz.130 ze zm.) Sąd, wbrew zarzutom skargi, nie dopatrzył się naruszenia art. 3 ust. 3 tej ustawy poprzez pominięcie procedury zaopiniowania przez ministra do spraw administracji publicznej. Wskazany art. 3 w ust.1 stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Jak postanowiono z kolei w ust. 2 - wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Wzory symboli, o których mowa w ust. 1, wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej ( ust. 3 art. 3). Jakkolwiek obowiązek uprzedniego zaopiniowania przez właściwego ministra został wyartykułowany wprost w cytowanym przepisie i wymóg ten nie może budzić żadnych wątpliwości, jednakże w ocenie Sądu odniesienie treści tego przepisu do rozpatrywanego przypadku wymaga rozważenia, czy istotnie znajdował on zastosowanie w sprawie. Należy bowiem zauważyć, iż aktualnie obowiązujące, przytoczone wyżej brzmienie art. 3 - także w zakresie unormowanym ustępami 2 i 3 – zostało nadane na mocy przepisu art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa ( Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126 ze zm.) i obowiązuje dopiero od 1 stycznia 1999 roku, co wynika z treści art. 38 tejże ustawy. Wymieniony akt prawny, nowelizujący ustawę o odznakach i mundurach, nie zawierał żadnych norm o charakterze intertemporalnym. Bezsprzecznie zatem powinność opiniowania może odnosić się jedynie do zdarzeń zaistniałych po wejściu w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, tj. poczynając od 1 stycznia 1999 r., gdyż poprzednie regulacje nie przewidywały takiego trybu, a przeciwny pogląd naruszałby zakaz retroakcji, pozostając również w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych, ukształtowanych pod rządami dotychczasowych unormowań. Zdaniem Sądu, wyrażenia "mogą ustanawiać" oraz "ustanawiane są" , o jakich mowa w treści art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o odznakach i mundurach, winny być rozumiane w znaczeniu materialnym, jako wprowadzenie istotnie nowych symboli lub ich elementów, tudzież ich zmiany, a nie pojmowane wyłącznie w sensie formalnym, postrzeganym jedynie jako sam fakt podjęcia nowej uchwały w tej materii. Tymczasem, jak podniosła strona skarżąca, a nie zostało to w ogóle podważone przez organ nadzoru - wszystkie wzory symboli objęte skargą oraz zasady ich używania pozostają niezmienne od roku 1991. Jak podniosła Gmina L. w odpowiedzi na skargę – w kolejnych statutach w 1996 i 2002 roku uchwalano te same wzory symboli i zasady ich używania. Wobec tego trzeba uznać, że nie doszło do zaistnienia zdarzenia materialnego, które odmiennie ukształtowałoby sytuację faktyczną i prawną odnośnie używanych przez Gminę L. symboli, w porównaniu ze stanem funkcjonującym przed wejściem w życie przepisu art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa. W konsekwencji, wymóg zachowania trybu określonego w ust. 3 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach w rozpoznawanym przypadku nie znajdował zastosowania. Skarga nie znajduje uzasadnienia również w przedmiocie zarzutu uchwalenia bez podstawy prawnej załącznika nr 5 do statutu, ustalającego zasady i tryb przyznawania "Nagrody Miasta L.". W tej materii bowiem należy zauważyć, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), co oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność oraz w interesie ich mieszkańców ( art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). Społeczności lokalne mają więc – w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy ( art. 163 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust.2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). Także gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego, nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego ( art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust.2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). Dla realizacji tych zadań art. 16 ust. 2 Konstytucji RP zawiera finansową gwarancję, określając zarazem finansowe władztwo publiczno-prawne korporacji terytorialnych. W przepisie tym ustawodawca konstytucyjny kwalifikuje władztwo finansowe jako istotną gwarancję samodzielności gminy, rozwijając to pojęcia i zakres tego władztwa w rozdziale VII Konstytucji. Zakresem władztwa finansowego obejmuje się władztwo wydatkowe, realizowane w ramach gospodarki budżetowej w celu wykonywania funkcji samorządu lokalnego, oraz władztwo dochodowe, którego istotę można sprowadzić do roszczenia samorządu terytorialnego o przyznanie mu dochodów z różnych źródeł ( vide W.Miemiec, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, str. 46 a także "Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie dochodów publicznoprawnych, Wrocław 2005, str. 36 i n.). Wykonywanie przez gminę władztwa wydatkowego, związanego z realizacją zadań przypisanych tej jednostce samorządu terytorialnego, następuje na podstawie i w granicach prawa ( art. 7 konstytucji RP). Odnosząc powyższe do kwestii "Nagrody Miasta L. " trzeba zauważyć, że, jak postanowiono w § 1 załącznika nr 5 - nagroda ta stanowi wyróżnienie za wybitne zasługi w rozwoju wszechstronnym miasta oraz popularyzacji jego osiągnięć w kraju i za granicą, w działaniach na rzecz bezpieczeństwa i ładu publicznego, w działalności społecznej na rzecz mieszkańców. Nie sposób nie zauważyć, że wymienione przesłanki przyznania nagrody mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy, albowiem jak stanowi art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, zaś w szczególności zadania własne obejmują także sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli , wspierania i upowszechniania idei samorządowej, promocji gminy, współpracy z organizacjami pozarządowymi, współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw ( pkt 14,17-20). Gmina ma samodzielność w wykonywaniu zadań publicznych ( art. 2 u.s.g.) i samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową dotyczącą wykonywanych zadań własnych na podstawie budżetu gminy ( art. 51 ust.1 u.s.g.). Po myśli zaś art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.z 2005, Nr 249 poz.2104 ze zm.) wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. W tym świetle, nie można twierdzić, że ustalenie zasad i trybu przyznawania przedmiotowej nagrody nie znajduje oparcia w prawie, skoro statut w omawianym załączniku zawiera regulacje odpowiadające zacytowanym unormowaniom ustawowym. Nie można przy tym podzielić argumentacji skargi, jakoby naruszony został przepis art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, według którego, jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, stosownie natomiast do ust. 1 przytoczonego artykułu, wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Należy bowiem mieć na względzie, że nie dojdzie do naruszenia prawa, o ile stosowna uchwała budżetowa będzie przewidywała, w ramach wolnych środków, wydatki na ten cel, zgodnie z odnośnymi unormowaniami statutu, który stanowi prawo miejscowe. Z powyższych względów, na mocy art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.