II SA/Kr 245/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Izabela Dobosz WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008r. sprawy ze skargi B. M. i D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 roku, znak [...], Wójt Gminy Z. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej na działce nr [...] w Z. wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą w tym sieci: wodociągowa na działkach nr [...], [...], [...], [...], gazowa na działkach [...], [...], [...], [...], [...], energetyczna na działkach [...], [...], [...], [...], [...], kanalizacja sanitarna na działkach [...], [...], [...], i deszczowa na działkach [...], [...], [...], [...] oraz modernizacją (przebudową) drogi gminnej na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w Z., na rzecz "A." S.A. z siedzibą w K. Jako podstawę prawną wskazano art. 104 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, stosowanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W uzasadnieniu organ wskazał, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie przesłanki, niezbędne- w myśl art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- do ustalenia warunków zabudowy, w szczególności- teren jest wystarczająco uzbrojony, a planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wskazano na uzyskane uzgodnienia i opinie. Organ odniósł się również do zastrzeżeń, zgłaszanych przez strony postępowania, w tym do zarzutów D. M., którego zdaniem planowana inwestycja zmieni charakter osiedla, utrudni także dojazd. Według Wójta Gminy Z., z analizy urbanistyczno- architektonicznej wynika, iż w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem istnieje już zabudowa wielorodzinna, a intensywność zabudowy planowanej dostosowano do już istniejącej. Od powyższej decyzji odwołania w terminie wnieśli: M. K., A. B. i K. W., B. M. i D. M., J. B. i M. D., S. D. oraz P. I. M. K. nie wskazał w swoim odwołaniu, jakiego zakończenia postępowania oczekuje. Zarzucił brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, brak związku pomiędzy analizowaną zabudową Osiedla L. i zabudową planowaną, a także negatywny wpływ inwestycji na obecnych mieszkańców, w szczególności poprzez pogorszenie warunków komunikacyjnych. A. B. i K. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając, że opiera się ona na błędnych założeniach odnośnie dostępu planowanej inwestycji do sieci drogowej. Wskazali, że po realizacji inwestycji ruch drogowy w sąsiedztwie wzrośnie dwukrotnie, przy czym już obsługa komunikacyjna osiedla jest niewystarczająca. Ich zdaniem, ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji winno być poprzedzone uchwaleniem planu rozwoju sieci drogowej dla osiedla. B. M. i D. M. domagali się uchylenia kwestionowanego orzeczenia. Zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a także błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na błędnym przyjęciu, jakoby inwestycja nie naruszała interesu osób trzecich, istniała możliwość realizacji zabudowy zgodnej z wnioskiem, a także, jakoby nie było podstaw do uwzględnienia opinii Dyrekcji Zespołu Parków Krajobrazowych. J. B. i M. D. nie sprecyzowali, jakiego rozstrzygnięcia oczekują. Zarzucili, że teren Osiedla L. prawie w całości jest zabudowany domami jednorodzinnymi, a realizacja inwestycji zwiększy natężenie ruchu i hałasu. Obszar inwestycji znajduje się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, a uwarunkowania jego ochrony dopuszczają budowę budynków do dwóch kondygnacji. Zaznaczyli, że posiadają służebność przechodu, przejazdu i przeprowadzenia mediów przez działki [...] i [...]. S. D. zarzucił, że nie został przed wydaniem decyzji poproszony o wyrażenie zdania w sprawie, zakwestionował także sposób jej uzasadnienia. Nie wskazał, jakiego orzeczenia oczekuje. P. I. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy urbanistyczno- architektonicznej. Zarzucił, że organ uznaje planowaną inwestycję za kontynuację Osiedla L., które tymczasem składa się w znacznej części z budownictwa jednorodzinnego. Realizacja planowanej zabudowy wprowadzi - jego zdaniem- chaos urbanistyczny, doprowadzając do obniżenia wartości sąsiednich nieruchomości. Decyzją z dnia [...] roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, stosowanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium zwięźle przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, zaznaczając iż odnośnie części decyzji, dotyczącej modernizacji (przebudowy) drogi gminnej rozstrzygnęło decyzją odrębną. Następnie organ wskazał, iż spełnione zostały wszystkie niezbędne przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. W szczególności odniósł się do wystarczającego uzbrojenia terenu, omówił dostęp obszaru inwestycji do drogi publicznej, a ponadto wskazał na prawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczno- architektoniczną jako na podstawę ustaleń w zakresie intensywności i wysokości zabudowy. Kolegium zaznaczyło także, iż zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma możliwości odmowy ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z powyższą decyzją nie zgodzili się B. M. i D. M., zaskarżając ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga została oparta na zarzutach: naruszenia prawa materialnego, a to art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także błędu w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, polegające na błędnym przyjęciu, jakoby inwestycja nie naruszała interesu osób trzecich, istniała możliwość realizacji zabudowy zgodnej z wnioskiem, a także, jakoby nie było podstaw do uwzględnienia opinii Dyrekcji Zespołu Parków Krajobrazowych. Na ich podstawie skarżący wnieśli o uchylenie obu zapadłych w sprawie decyzji. W uzasadnieniu B. M. i D. M. podnieśli, iż pojęcia "działek sąsiednich" w myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinno obejmować działek, nie leżących w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Na terenach bezpośrednio sąsiadujących ze spornym obszarem występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna, a zatem wskazywanie przez organy administracji publicznej, iż przy określaniu parametrów nowych obiektów kierowano się parametrami zabudowy istniejącej, jest sprzeczne z prawdą. Maksymalną wysokość kalenicy ustalono według wysokości jedynego w okolicy budynku wielorodzinnego, nie uwzględniając parametrów niższych budynków. Podobnie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy określono na podstawie maksymalnej wielkości, występującej w obszarze analizowanym. Skarżący podnieśli także, iż organy administracji publicznej pominęły opinię Dyrekcji Zespołu [...] Parków Krajobrazowych, odnoszącą się do wysokości planowanych budynków. Zarzucili, że zabudowa zrealizowana zgodnie z ustalonymi w decyzji warunkami spowoduje istotne utrudnienia dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a istniejący dostęp do drogi publicznej nie jest wystarczający dla tego rodzaju inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona jedynie częściowo. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli jest dotknięta wadą, dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu również wtedy, jeżeli narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do takiego właśnie uchybienia. Decyzję organu pierwszej instancji oparto na czterech postanowieniach uzgodnieniowych, wydanych w trybie art. 106 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że były to postanowienie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (Marszałka Województwa ), znak [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku, postanowienie Wydziału Środowiska Urzędu Wojewódzkiego (Wojewody - przyp. Sądu) z dnia [...] listopada 2004 roku, znak [...], postanowienie referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy Z. (Wójta Gminy Z. - przyp. Sądu) z dnia [...] grudnia 2004 roku, znak [...] oraz Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. (Prezydenta Miasta – przyp. Sądu) z dnia [...] grudnia 2004 roku, znak [...]. Pomijając fakt, iż Wójt Gminy Z. błędnie wskazał jako wydające postanowienia jednostki pomocnicze organów administracji zamiast nich samych, wszystkie z orzeczeń, zapadłych w trybie art. 106 k.p.a., na których oparto decyzję o warunkach zabudowy, są dotknięte bardzo poważnymi uchybieniami. Jak wynika ze znajdujących się w aktach postanowień uzgodnieniowych, organy współdziałające, które je wydawały, dokonały ich doręczenia jedynie organowi, prowadzącemu postępowanie główne, a także inwestorowi, nie przesyłając ich żadnej z pozostałych stron postępowania. W aktach administracyjnych brak jest również śladu, aby Wójt Gminy Z. dokonał takiego doręczenia. W tym zakresie przebieg postępowania stoi w sprzeczności z treścią art. 106 § 5 k.p.a., stosownie do którego każdej stronie przysługuje zażalenie na postanowienie, uzgadniające decyzję, o czym zresztą organy współdziałające pouczyły w treści swoich orzeczeń. Nie doręczenie stronom postanowień pozbawiło ich możliwości realizacji tego uprawnienia, co jest równoznaczne z pozbawieniem ich możliwości czynnego udziału w sprawie. Narusza to dyspozycję art. 10 k.p.a., a ponieważ stało się bez winy stron, stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a co za tym idzie- w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.- obliguje sąd administracyjny do uchylenia decyzji, dotkniętej taką wadą. Wadliwe jest także uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przez Wójta Gminy Z., a zatem przez organ, który prowadzi jednocześnie postępowanie główne. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 11 maja 2007 roku, sygn. akt II OSK 739/06, niepubl. oraz z dnia 20 czerwca 2007 roku, sygn. akt II OSK 922/06, Lex 340121), tryb uzgodnieniowy, przewidziany przez art. 106 k.p.a. ma zastosowanie jedynie wówczas, kiedy organ, wydający uzgodnienie, jest organem innymi niż ten, który prowadzi postępowanie główne. W wypadku, jeżeli jeden i ten sam organ jest zarówno właściwy do wydania warunków zabudowy, jak i uzgodnienia takiej decyzji, brak jest podstaw do zastosowania art. 106 § 1 k.p.a., zaś materia podlegająca uzgodnieniu winna być uregulowana bezpośrednio w decyzji o warunkach zabudowy. Sama decyzja Wójta Gminy Z. budzi natomiast daleko idące wątpliwości odnośnie jej zgodności z prawem. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. każda decyzja winna zawierać między innymi podpis osoby upoważnionej do jej wydania, a w myśl art. 109 § 1 należy ją doręczyć na piśmie. W przypadku decyzji podzielonej na kilka odrębnych części, a więc tak zbudowanej, jak organy administracji publicznej zwykły kompletować decyzję o warunkach zabudowy, oba przytoczone wymogi należy odnieść do wszystkich części rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem organ nadaje aktowi administracyjnemu strukturę złożoną, osobno sporządzając decyzję z podstawą prawną i uzasadnieniem, a odrębnie załączniki do niej w postaci warunków zabudowy, wyników analizy oraz przedstawienia graficznego, każdy z tych dokumentów musi być podpisany przez osobę, uprawnioną do wydania decyzji i każdy z nich musi zostać doręczony wszystkim stronom. Wójt Gminy Z. wyliczył cztery załączniki do swojej decyzji, wskazując- prawidłowo- iż są one jej integralną częścią. Załącznikami tymi były: Nr 1- warunki zabudowy terenu i nr 2 – wyniki analizy architektoniczno- urbanistycznej, co do których można domniemywać, że organ doręczył je wszystkim stronom postępowania. Następnie wyliczono załączniki graficzne, dodając, iż ta część wyliczenia "dotyczy inwestora", co sugeruje, że dokumenty te doręczono wyłącznie jemu. Były to załącznik Nr 1 - linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie 1: 500 oraz Nr 2 - granice obszaru objętego analizą architektoniczno - urbanistyczną wyznaczoną na mapie 1: 1000. Pomijając uchybienie, jakim jest doręczenie stronom jedynie części decyzji, co narusza art. 109 § 1 k.p.a., podkreślić trzeba, że pierwszy z załączników tekstowych - warunki zabudowy - nie został w ogóle podpisany, zaś pozostałe trzy posiadają jedynie podpis uprawnionego architekta, nie zawierający żadnego wskazania, aby była to osoba uprawniona do wydawania decyzji jako organ administracji publicznej. Decyzja taka nie odpowiada zatem dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. i również z tego względu musiała zostać uchylona. Ewidentne wady decyzji organu pierwszej instancji nie zostały dostrzeżone i naprawione na etapie postępowania odwoławczego, co czyniło niezbędnym wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ drugiej instancji nie popełnił co prawda własnych błędów, jednakże – utrzymując w mocy decyzję o warunkach zabudowy- powielił uchybienia Wójta Gminy Z. Wobec tak daleko idących zastrzeżeń proceduralnych, które legły u podstaw uchylenia obu kontrolowanych aktów administracyjnych, odniesienie się do większości zarzutów skargi byłoby na obecnym etapie sprawy przedwczesne. Po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania, w toku którego strony będą miały możliwość realnego wpływu na jego bieg, kształt ustalanych warunków zabudowy bądź nawet sama kwestia dopuszczalności ich ustalenia może zostać rozstrzygnięta zupełnie odmiennie. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga jedynie zagadnienie charakteru prawnego opinii Dyrekcji Zespołu [...] Parków Krajobrazowych, której nieuwzględnienie zarzucają skarżący. Trzeba wskazać, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążący charakter (uzgodnienie) mają jedynie stanowiska tych organów, którym ustawa przyznała kompetencję do kształtowania ustalanych warunków zabudowy, enumeratywnie wyliczonych w pierwszym z tych przepisów. Art. 53 ust. 4 przewiduje uzgodnienie inwestycji w trybie art. 106 k.p.a. jedynie dla dyrektora parku narodowego, natomiast nie przewiduje takiej możliwości dla dyrektora parku krajobrazowego. Stanowisko takiego organu oczywiście może zostać wyrażone w toku postępowania, jednakże – w odróżnieniu od uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a.- nie może wiązać organu administracji publicznej. Zarzut skargi w tym zakresie okazał się zatem chybiony. Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla organów, zobowiązanych niniejszym orzeczeniem do rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy po raz drugi. W powtórzonym postępowaniu przede wszystkim konieczne będzie zapewnienie pełnego udziału wszystkim jego stronom, w tym- doręczenie każdej z nich postanowień uzgodnieniowych, co umożliwi ich ewentualne zaskarżenie. Należy także unikać sytuacji, w której ten sam organ uzgadnia i wydaje decyzję, albowiem wydanie takiego uzgodnienia nie znajduje podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie, o ile organy nadadzą mu wieloczłonową strukturę, musi odpowiadać wymogom art. 107 § 1 k.p.a. także w tym zakresie, w jakim przepis ten nakazuje podpisanie decyzji przez osobę uprawnioną do działania za organ administracji w tym sensie, że podpisana musi zostać każda z integralnych części decyzji. Stosownie do art. 109 § 1 k.p.a., każda z tych części musi zostać doręczona wszystkim stronom postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił obie zapadłe w sprawie decyzje, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.