II OSK 1711/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 18/08 w sprawie ze skarg A. M. B. i J. M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. II SA/Gd 18/08 uchylił zaskarżoną przez A. M. B. oraz J. M. B. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z dnia [...] marca 2006r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] SA z siedzibą w Warszawie ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą "sprzężenie 400/200 kV w stacji Gdańsk I" obejmujące swym zakresem budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej trójtorowej 2x400 kV +220 kV do stacji Gdańsk I oraz budowę napowietrznej rozdzielni 400 kV w przedmiotowej stacji na terenie działek oznaczonych numerami 77/1, 77/7, 78/13, 78/9, 78/15-17, 79/6, 79/9 i 85/2 w miejscowości Leźno. b) A. M. B. i J. M. B. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy Żukowo z dnia [...] marca 2006r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w trybie art.145 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazując, że bez swojej winy nie brali w nim udziału, mimo iż powinni być stronami tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku przekazało wniosek Burmistrzowi Gminy Żukowo, a ten postanowieniem z dnia [...] maja 2007r., nr [...] wznowił wskazane postępowanie. c) Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...] na podstawie art.149 § 3 w zw. z art.148 i art.145 § 1 pkt 4, art.104, art.107, art.62, art.151 oraz art.152 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji. Wniosek o wznowienie z dnia 26 stycznia 2007r. został złożony po upływie terminu dla tej czynności. Decyzja z dnia [...] marca 2006r. została doręczona A. M. B. jak i J. M. B. w dniu 23 marca 2006r., w trybie zastępczym, tj. odbiór decyzji pokwitował J. M. B., ojciec wnioskodawców. Wnioskodawcy udzielili swemu ojcu J. M. B. pełnomocnictwa w formie aktów notarialnych z dnia [...] czerwca 2003r. (repertorium A nr [...]) i z dnia [...] września 2005r. (repertorium A nr [...]). Pełnomocnictwo obejmowało zarządzanie, administrowanie oraz odpłatne i nieodpłatne rozporządzanie całymi udziałami mocodawców w nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w K., jak również ich reprezentowanie przed wszystkimi organami administracji rządowej, samorządowej, bankami i innymi osobami prawnymi, osobami fizycznymi. Pełnomocnik został umocowany do składania wszelkich oświadczeń wiedzy i woli oraz do odbioru korespondencji, w tym sądowej, przesyłek i przekazów pocztowych oraz dokumentów urzędowych i prywatnych, a także pieniędzy należnych mocodawcom z tytułów objętych pełnomocnictwem. Późniejsze wypowiedzenie pełnomocnictwa nie ma dla sprawy znaczenia. d) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. Nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (art.53 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm. - powoływana dalej jako "u.plan.zag.prz."). W takiej sytuacji nie stosuje się art.151 § 2 K.p.a., tj. niezawiniony przez stronę brak jej udziału w postępowaniu nie uzasadnia stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Doręczenie zastępcze miało miejsce 30 marca 2006 r. wobec czego 12-miesięczny termin (art.53 ust.8 u.plan.zag.prz.) upłynął w dniu 30 marca 2007 r. 2. Wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. II SA/Gd 18/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Organy obu instancji miały obowiązek ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie. Uchybienie tego terminu zobowiązywało organ I instancji do wydania decyzji odmawiającej wznowienie postępowania, a nie - odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Gdy organ stwierdził, że dopuszczono się niedopuszczalnego wznowienia postępowania, należało umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że decyzja Burmistrza Gminy Żukowo z dnia [...] marca 2006r., nr [...] została skutecznie doręczona stronom na ręce ich ojca działającego albo ich pełnomocnik albo jako dorosły domownik (art.43 K.p.a.). W konsekwencji należało uznać, iż doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 30 marca 2006 r. Pełnomocnictwa udzielone przez A. M. B. i J. M. B. umocowały ich ojca J. M. B. w bardzo szerokim zakresie. Mimo to organy administracji obu instancji nie mogły uznać J. M. B. za pełnomocnika skarżących w przedmiotowej sprawie, ponieważ skarżący tych pełnomocnictw nie złożyli organom. Nie złożył ich także J. M. B., ani nie powoływał się na to pełnomocnictwo w niniejszej sprawie. Reprezentowanie interesów skarżących w oparciu o wskazane pełnomocnictwo w toku negocjacji z [...] SA nie można przenosić na grunt postępowania administracyjnego. Organy uzyskały kopię pełnomocnictw od [...] S.A. Tymczasem pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art.33 § 3 K.p.a.). Pełnomocnictwa ustnego można udzielić także do protokołu (art.33 § 2 K.p.a.). W sprawie nie został spełniony żaden z tych warunków. Nie zostały również spełnione wymogi uznania doręczenia za poczynione w trybie art.43 K.p.a. J. M. B. nie złożył na poczcie umocowania go przez skarżących do odbioru korespondencji, a skarżący od lat nie zamieszkiwali w kraju, lecz w Wielkiej Brytanii (w Oxfordzie i Londynie). Dlatego nie sposób przyjąć, że doręczając decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 20 marca 2006 r. ojcu skarżących zamieszkałemu w Polsce doręczono ją do rąk domownika stron, ich sąsiada lub dozorcy. Sąd zobowiązał organ do ustalenia dnia, w którym skarżący dowiedzieli się o decyzji Burmistrza Gminy Żukowo z dnia [...] marca 2006r. Organ powinien również ustalić czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie określonym w art.148 § 2 K.p.a. 12-miesięczny termin z art.53 ust.8 u.plan.zag.prz. biegnie od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i nie przerywa go złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Upływ 12-miesięcznego terminu sanuje rozstrzygnięcie, uniemożliwiając jego wzruszenie. Nie ma tu odpowiedniego zastosowania art.151 § 2 K.p.a. Artykuł 53 ust.8 u.plan.zag.prz. ma pierwszeństwo jako przepis szczególny w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego. 3. W skardze kasacyjnej [...] S.A. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art.53 ust.8 u.plan.zagos.prz. polegające na przyjęciu, że 12-miesięczny termin biegnie od dnia, w którym o decyzji dowiedziała się strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skargi kasacyjnej data ta nie ma znaczenia w sprawie. Początkiem jest dzień doręczenia decyzji stronom, które uczestniczyły w postępowaniu, lub dzień ogłoszenia decyzji. Art.53 ust.8 u.plan.zag.prz. jest przepisem szczególnym w stosunku do art.146 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. A. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy niewłaściwej interpretacji art.53 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 nr 80 poz.717 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zagos.prz."), który stanowi: "Nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia." Zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany następująco: "Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. naruszenie art.53 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że dwunastomiesięczny termin, po upływie którego niedopuszczalne jest uchylenie decyzji lokalizacyjnej, biegnie od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, nie zaś od dnia doręczenia decyzji stronom uczestniczącym w postępowaniu, ani od dnia ogłoszenia decyzji." Skarga kasacyjna za trafne uznaje wyznaczenie początku biegu 12-miesięcznego terminu na dzień doręczenia stronie uczestniczącej w postępowaniu lub dzień ogłoszenia decyzji. Sądowi przypisano w skardze kasacyjnej zdanie przeciwne. B. Istotę stanowiska Sądu I.instancji we tej kwestii oddaje stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "12-miesięczny termin z art.53 ust.8 u.p.z.p. biegnie od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i - wbrew stanowisku skarżących - nie przerywa go złożenie wniosku o wznowienie postępowania. (...) Upływ 12-miesięcznego terminu do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. sanuje rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwiając jego wzruszenie." Jest to więc interpretacja Sądu która pokrywa się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, tj. Sąd I. instancji (podobnie jak skarga kasacyjna) za trafne uznaje wyznaczenie początku biegu 12-miesięcznego terminu na dzień doręczenia stronie uczestniczącej w postępowaniu lub dzień ogłoszenia decyzji. Kategorycznie potwierdza to uwaga Sądu, że biegu owego terminu nie przerywa wniosek stron, a upływ roku sanuje wady decyzji. Powstaje więc paradoksalna sytuacja, że uznanie argumentacji skargi kasacyjnej za trafną prowadzi do oddalenia żądania tej skargi kasacyjnej, aby zaskarżony wyrok Sądu I.instancji został uchylony. C. Dla porządku można jedynie dodać, że taka właśnie interpretacja powołanych wyżej przepisów jest akceptowana w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym. "Uchylenie decyzji lokalizacyjnej (...) staje się (...) niedopuszczalne (...) po upływie 12 miesięcy od czternastodniowego terminu, liczonego od dnia ogłoszenia." [K.Jaroszyński, Z.Niewiadomski (red.), A.Szmytt, Ł.Złakowski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 4. wydanie, Warszawa 2008 s.437; por. również wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2009 r., IV SA/Wa 291/09; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., II OSK 1352/07, wyrok WSA z dnia 28 maja 2008 r., II SA/Po 65/08. D. Sąd I. instancji nakazał organom administracyjnym ustalenie daty doręczenia decyzji stronom, aby na tej podstawie oceniona została dopuszczalność wznowienia postępowania. Artykuł 53 ust.8 u.plan.zagos.prz. zakazuje wprawdzie uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego po upływie 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, czego jednak nie można utożsamiać z zakazem wznawiania postępowania i ewentualnie – stwierdzania, że decyzja został wydana z naruszeniem prawa, gdy art.53 ust.8 u.plan.zagos.prz. zakazuje jej uchylenia. Błąd w argumentacji skargi kasacyjnej polega na bardziej lub mniej wyraźnym utożsamianiu uchylania decyzji zabronionego przez art.53 ust.8 u.plan.zagos.prz. – jednej strony, z dopuszczalnością wznowienia postępowania po upływie roku od wydania decyzji- na który to temat przepis ten się nie wypowiada co nakazuje stosować ogólne zasady kodeksowe — z drugiej strony. "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art.146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji." (art.151 § 2 K.p.a.). E. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i granicami skargi kasacyjnej (art.183 § 1 w zw. z art.174 P.p.s.a. ). Dlatego wyrok niniejszy ustosunkowuje się jedynie do zarzutu naruszenia przez Sąd I. instancji art.53 ust.8 u.plan.zagos.prz., który znalazł się w skardze kasacyjnej. Z braku innych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie zajmuje stanowiska w sprawie wykładni art.33 K.p.a. F. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.