II GSK 1016/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 175/08 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Rady Miejskiej w Ł. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miasta Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu w całości. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że zaskarżonym aktem nadzoru Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), dalej: ustawa o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2008 rok w części obejmującej Rozdział III ust. 3 pkt 6 w brzmieniu "kontynuacja szkoleń personelu i właścicieli punktów sprzedaży napojów alkoholowych", załącznika do uchwały. W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta w części uchwały objętej aktem nadzoru, przekroczyła swoje kompetencje, gdyż wymienione tam zadania nie mieszczą się w zakresie spraw uregulowanych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych podjętym na podstawie art. 41 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473), dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1, gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Jego zdaniem, w świetle powołanych przepisów nie znajduje umocowania prawnego przeznaczenie dochodów z opłat za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na pokrycie kosztów szkoleń dla właścicieli sklepów i sprzedawców napojów alkoholowych, gdyż nie są oni podmiotami uczestniczącymi w procesie służącym realizacji profilaktyce i rozwiązywaniu problemów alkoholowych, a ich rola ogranicza się jedynie do odmowy sprzedaży alkoholu w przypadkach określonych ustawą pod rygorem utraty zezwolenia na jego sprzedaż. Uzasadniając uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd pierwszej instancji wskazał, że zawarty w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości katalog działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych ma charakter otwarty. Oznacza to, że rada gminy uchwalając program profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi dostosowuje jego treść do potrzeb społecznych i lokalnych na swoim terenie i to w taki sposób, aby jak najskuteczniej zapobiegać niebezpiecznemu zjawisku. Jeżeli określone zadania związane są wprost z profilaktyką, jak w przypadku szkolenia właścicieli i sprzedawców, to nie można mówić o dowolności w tej materii. Sąd nie podzielił poglądu Wojewody, iż szkolenie ww. osób jest zbędne ze względu na ich obowiązek znajomości regulacji prawnych, jako przedsiębiorców wykonujących działalność objętą szczególnym zezwoleniem. W ocenie WSA w L., Wojewoda nie może przesądzać, jaki będzie zakres szkolenia, gdyż może ono obejmować również inne niż stricte prawne aspekty. Ponadto, rola Wojewody w sprawie objętej rozstrzygnięciem nadzorczym powinna ograniczać się do badania legalności uchwały, a nie celowości podjętych środków. W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżony akt nadzoru zapadł z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i z uwagi na powyższe, uzasadnione było jego uchylenie na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 po z. 1270 ze. zm.), dalej: p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, polegające na przyjęciu, iż zadanie wskazane przez Radę Miejską w Ł. w Rozdziale III ust. 3 pkt 6 w brzmieniu: "kontynuacja szkoleń personelu i właścicieli punktów sprzedaży napojów alkoholowych" Programu stanowiącego załącznik do uchwały Nr XIV/116/2008 mieści się w katalogu zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Podnosząc powyższy zarzut organ nadzoru domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi Rady Miejskiej w Ł., ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda [...] wywodził, iż to, że katalog zadań realizowanych przez gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, określony w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ma charakter otwarty nie oznacza, że rada gminy może w sposób dowolny te zadania określać. Granice przewidzianej prawem swobody rady gminy w tym zakresie wyznacza obowiązujący porządek prawny, ponieważ wynikająca z art. 41 ust. 2 wskazanej ustawy delegacja rady do określenia zadań gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych obejmuje tylko takie zadania, które mieszczą się w dyspozycji art. 41 ust. 1 tej ustawy i nie wynikają z żadnych innych przepisów powszechnie obowiązujących. Omawiane zadanie, zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa. Działalność informacyjna i edukacyjna jest skierowana do kręgu osób potencjalnie zagrożonych problemem alkoholowym i Rada Miejska nie może scedować na sprzedawców alkoholu zadań edukacyjnych w omawianym zakresie. Rolą sprzedawcy jest odmowa sprzedaży alkoholu w sytuacjach określonych w ustawie, nie zaś przekonywanie o szkodliwości spożywania alkoholu. Bezzasadne jest finansowanie szkoleń dla sprzedawców w zakresie obowiązywania jasno określonych ustawowych regulacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sad Administracyjny, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuca iż wyrok Sądu I instancji zapadł z naruszeniem prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, polegające na przyjęciu, iż zadanie wskazane przez Radę Miejską w Ł. w Rozdziale III ust. 3 pkt 6 w brzmieniu: "kontynuacja szkoleń personelu i właścicieli punktów sprzedaży napojów alkoholowych" Programu stanowiącego załącznik do uchwały Nr XIV/116/2008 mieści się w katalogu zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Zarzut ten nie jest uprawniony. Stosownie do art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, którego naruszenie w zw. z art. 41 ust 1 tej ustawy zarzuca kasator, realizacja zadań w ramach prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanych corocznie przez gminę. Program ten jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika. Prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin, przy czym zadania te jedynie przykładowo wymienione zostały w art. art. 41 ust. 1 pkt. 1-7. Autor skargi kasacyjnej podkreśla, że pomimo tego, że katalog zadań wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest katalogiem otwartym, to jednak nie oznacza to, że rada gminy może zadania te w sposób dowolny określać. W ocenie kasatora, szkolenie personelu i właścicieli punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie jest realizacją działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i to z kilku powodów. Po pierwsze działalność informacyjna i edukacyjna winna być skierowana do kręgu osób potencjalnie zagrożonych problemem alkoholowym. Po drugie działalność ta nie może być przez Radę Miejską scedowana na sprzedawców napojów alkoholowych. Po trzecie obowiązkiem personelu i właścicieli placówek prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą napojów alkoholowych jest znajomość i stosowanie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a także konsekwencji jakie grożą w przypadku nieprzestrzegania tych przepisów. Wreszcie rolą sprzedawcy jest odmowa sprzedaży alkoholu w sytuacjach ustawą określonych, nie zaś przekonywanie o szkodliwości spożycia napojów alkoholowych. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu zauważa, że z treści kwestionowanego przez Wojewodę postanowienia programu nie wynika wcale by działalność edukacyjną i informacyjną, należącą do zadań własnych gminy, Rada Miasta scedowała na sprzedawców napojów alkoholowych i przedsiębiorców zajmujących się sprzedażą alkoholu. Zarówno z treści skargi jak i odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, iż intencją Rady Miasta była działalność edukacyjna zwracająca uwagę na problem sprzedaży alkoholu osobom nieletnim czy nietrzeźwym i problemy społeczne wynikające z uzależnienia, natomiast zadania w zakresie przestrzegania legalności sprzedaży alkoholu Rada uznaje za zadania odrębne nieobjęte uchwałą. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści programu, z którego nie wynika by celem szkoleń była edukacja prawna przedsiębiorców nakierowana na ochronę ich interesów. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że trafne jest stanowisko Rady Miasta, iż podejmowanie działań edukacyjnych skierowanych do sprzedawców alkoholu jest jednym z elementów działalności informacyjnej i edukacyjnej skierowanej bezpośrednio do podmiotów uczestniczących w procesie obrotu napojami alkoholowymi i jako takie nie wykracza poza działania związane z profilaktyka problemów alkoholowych. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie ograniczyła potencjalnego kręgu podmiotów, do których może być skierowana działalność informacyjna i edukacyjna dotycząca zagrożeń problemem alkoholowym. Nieobojętną dla takiej konkluzji jest treść art. 15 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ustawodawca pozostawiając sprzedającemu ocenę, czy istnieją wątpliwości, co do pełnoletniości nabywcy nie naprowadził jakiegokolwiek kryterium tej oceny. Konstrukcja komentowanego przepisu może rodzić wątpliwości co do tego, czy uprawnienie żądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy jest ograniczone tylko do przypadków "istnienia wątpliwości co do wieku nabywcy", czy też w każdym przypadku sprzedający może legitymować nabywcę. Jeżeli zatem celem szkolenia jest edukacja zmierzająca w efekcie w szczególności także do wyeliminowania przypadków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nieletnim, to nie do zaaprobowania jest teza postawiona w rozstrzygnięciu nadzorczym, że zadanie to nie służy profilaktyce i rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Stwierdzić należy zatem, że skoro o nieważności uchwały organu gminy, organ nadzoru może orzekać w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) tylko w razie sprzeczności z prawem i nie jest upoważniony do badania celowości przewidzianych w uchwale środków, a jak wskazano wyżej sprzeczność z prawem nie zachodzi, przeto nie można uznać by wyrok Sądu I instancji zapadł z naruszeniem przepisów prawa materialnego objętych podstawą skargi kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę należało na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalić skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.