II OSK 1500/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 117/08 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie dobudowy obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz Z. W. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 117/08, po rozpoznaniu skargi ZW na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie dobudowy obiektu budowlanego, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], w pkt 2 określił, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, w pkt 3 zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego ZW kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie dobudowy przez MiGS garażu do budynku mieszkalno-usługowego na terenie działek nr X i nr Y położonych w W przy ul. T, wszczęte w dniu [...] maja 2003 r., na wniosek ZW, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania ZW, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim wydał decyzje nr [...], którą ponownie orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania ZW Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia [...] września 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r. II SA/Gd 21/04 uchylił powyższą decyzje Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2003 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim orzekł o braku podstaw do stwierdzenia istotnego odstępstwa w sprawie prowadzonego wobec MiGS postępowania administracyjnego w sprawie dobudowy garażu do budynku mieszkalno – usługowego na terenie działek nr X i nr Y położonych w W przy ul. T niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania ZW Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] orzekł o braku podstaw do wydania orzeczenia w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w sprawie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie dobudowy garażu do budynku mieszkalno-usługowego na terenie działek nr X i nr Y położonych w W przy ul. T niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, której inwestorami są MiGS. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania ZW, utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że inwestorzy MiGS dobudowali na podstawie pozwolenia budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] do budynku mieszkalno-usługowego garaż. W stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zmianie uległa szerokość garażu z projektowanej 4,50 m na 4,60 m. Ponadto, wewnątrz garażu została wykonana dodatkowo ścianka działowa. Zdaniem organu, tych zmian nie można zakwalifikować jako istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Powołując się na obowiązującą w dacie wydawania decyzji ustawę – Prawo budowlane (obowiązujące do dnia 11 lipca 2003 r.) organ podał, że wskazane przez odwołującego przepisy art. 36a ustawy – Prawo budowlane definiujące pojęcie istotnych odstępstw obowiązują dopiero od dnia 31 maja 2004 r., czyli nie obowiązywały w momencie wykonania powyższych robót. Organ podkreślił, że wykorzystanie dachu garażu jako tarasu nie stanowi istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, jak i zmiany sposobu użytkowania, gdyż obiekt w dalszym ciągu pełni funkcję garażu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ZW zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie ustalenia odstępstw od przedmiotowego garażu w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, naruszenie art. 6 k.p.a. polegające na oparciu rozstrzygnięcia o niemające zastosowania w przedmiotowej sprawie – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji, oraz naruszenie art. 36a ustawy – Prawo budowlane, polegające na stwierdzeniu braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego garażu. W uzasadnieniu skargi podniesiono też, że nowelizacja ustawy – Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. w zakresie treści art. 36a wyeliminowała negatywnie postrzegany element uznania administracyjnego, prezentując katalog działań inwestora uznanych przez ustawodawcę za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Katalog ten został sformułowany w formie negatywnej w ten sposób, że nieistotne odstępstwa nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Odmienne stanowisko organu w tej kwestii stanowi naruszenie art. 36a i zawartą w k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej. Brak podjęcia szczegółowej analizy wskazywanych przez skarżącego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu uniemożliwiło ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, warunkującego prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie skarżącego odstępstwo od zatwierdzonego w projekcie spadku dachu ustalonego na 6% ma również istotny charakter. Organ ocenił tą zmianę jako odstępstwo nieistotne, zezwalając tym samym na to, by dach garażu był wykorzystywany przez właścicieli jako taras, pomijając równocześnie równie ważną kwestię, jaką jest zmiana sposobu użytkowania dachu garażu, która również kwalifikuje się jako istotne odstępstwo. Skarżący podkreślił też, że wyraził zgodę na budowę przedmiotowego garażu, ale na określonych warunkach, których inwestor nie dopełnił. Zarówno odstąpienie od przewidywanego w projekcie 6% spadku dachu, zmiana sposobu użytkowania obiektu oraz przekroczenie dopuszczalnej szerokości garażu stanowią wystarczające przesłanki, uzasadniające wdrożenie trybu z art. 50 ust. 1 pkt 3 lit. a/, a następnie – art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 maja 2008 r. wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w maju 2003 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną, wobec czego przy rozpoznawaniu sprawy zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. W sytuacji, gdy obiekt budowlany został zrealizowany po uzyskaniu koniecznego pozwolenia na budowę, lecz w sposób istotnie odbiegający od jego ustaleń i zatwierdzonego projektu budowlanego, organy nadzoru miały obowiązek zastosować procedurę przewidzianą przepisami art. 51 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane (art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Zatem winy wydać decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Sąd I instancji wskazał, że za istotne odstępstwo od ustaleń i warunków wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę należy uznać budowę obiektu o innych parametrach technicznych niż to wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym o większej liczbie kondygnacji oraz o innym "przeznaczeniu", jak też zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, czy też budowę obiektu o innym przeznaczeniu (art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu aktualne obowiązującym). W ocenie Sądu, przekroczenie wymiarów szerokości garażu o 10 cm można uznać za odstępstwo nieistotne, tym bardziej, że nie narusza to warunków technicznych ani praw właściciela nieruchomości sąsiedniej, tj. skarżącego. Podobnie Sąd ocenił zmianę w zakresie spadku dachu, który zgodnie z projektem powinien wynosić 6%. Nieznaczna zmiana elewacji, geometrii dachu, w szczególności kąta nachylenia, wysokości kalenicy układu połaci dachowych nie jest bowiem kwalifikowana jako istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Za chybioną jednak uznał Sąd I instancji ocenę organów w zakresie zmiany przeznaczenia dachu garażu ponieważ, inwestorzy dach garażu użytkują jako taras, który też taką formę zabudowy przybrał. Taki sposób użytkowania dachu w żaden sposób nie wynika z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę garażu i załączonego projektu budowlanego. Skarżący powyższe odstępstwo zgłaszał organowi nadzoru już w maju 2003 r. Pozwolenie na budowę zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. dotyczyło budowy garażu poprzez dobudowę do istniejącego budynku usługowo- mieszkalnego, zgodnie z projektem budowlanym, stanowiącym integralną część decyzji. Treść decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z ustaleniami zawartymi w projekcie budowlanym decyduje o zakresie udzielonego pozwolenia na budowę. Przedłożony w sprawie projekt wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewidywał rozwiązań umożliwiających realizację garażu z tarasem na dachu garażu. Inwestorzy wprowadzili zmiany nieprzewidziane w projekcie, na podstawie, którego wydano pozwolenie na budowę. Sąd uwzględnił także fakt, że garaż inwestorów jest dobudowany do jednego z segmentów w istniejącej zabudowie szeregowej, która poza tym jednym garażem pozbawiona jest tego rodzaju obiektów. Dokonana zmiana użytkowania dachu garażu jako tarasu, i w swojej istocie wykonanie garażu z tarasem, wpływa na istotną zmianę istniejącej zabudowy szeregowej, traktowanej jako całość. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że wykonanie garażu z tarasem użytkowym stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji organy zastosować procedurę legalizacyjną unormowaną przepisami art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego w trakcie której należy ustalić zakres czynności zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem albo orzec o rozbiórce w przypadku niewykonywania obowiązków. Przy czym, skoro obiekt, którego sprawa dotyczy został zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę, za stan zgodny z prawem uznać należy stan zgodny z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r. W trakcie procedury legalizacyjnej przewidzianej art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego należy ustalony stan faktyczny porównać z warunkami pozwolenia na budowę i następnie określić czynności, które należy wykonać, aby obiekt budowlany doprowadzić do stanu zgodnego z warunkami tego pozwolenia. Stosownie do dokonanych ustaleń i ich oceny, w kontekście odstępstw od pozwolenia na budowę, organ rozstrzygnie sprawę w oparciu o regulację zawartą w art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku z dnia 29 maja 2008 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 11 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm., dalej: Prawo budowlane) w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że okresowe wykorzystanie dachu garażu wzniesionego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę jako tarasu, stanowi zmianę przeznaczenia garażu, a przez to istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZW wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podniósł, że inwestorzy wystąpili do Starostwa Powiatowego w Pucku o wydanie pozwolenia na budowę–przebudowę stropodachu istniejącego garażu na taras użytkowy jednakże decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] orzeczono o odmowie wydania pozwolenia we wnioskowanym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do art. 50 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, jest nietrafny gdyż w zaskarżanym wyroku przepis art. 71 ust. 2 nie został ani razu powołany przez Sąd. Natomiast Sąd stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany i decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r., nie przewidywały realizacji garażu z tarasem na dachu garażu i co do tego chyba nie ma wątpliwości. Sąd uznał też, że wykonanie garażu z tarasem użytkowym stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, z którą to oceną zgadza się również sąd kasacyjny. Jak wynika z akt sprawy i załączonych zdjęć, dach przedmiotowego garażu od początku został wykonany w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu. Został pokryty terakotą, a nie papą, zainstalowano wokół tarasu metolowe barierki i wstawiono w mieszkaniu inwestora okno balkonowe umożliwiające wyjście na taras. Wszystkie te roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Na skutek tego dobudowany garaż oprócz funkcji podstawowej, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem, spełnia druga funkcję – funkcję tarasu, nieprzewidzianą w udzielonym pozwoleniu na budowę, co w tym przypadku należy zakwalifikować jako roboty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określanych w pozwoleniu (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Nie można więc tego określać mianem okresowego wykorzystania dachu jako tarasu, gdyż jest to sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy i przeznaczeniem tego obiektu, który miał spełniać tylko funkcję garażową. Sąd nie podziela poglądu przedstawionego w skardze kasacyjnej, iż jest to okresowe wykorzystanie dachu garażu w celach rekreacyjnych i że jest to drobne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę, być może w innych warunkach faktycznych tak można by to ocenić, ale nie w tym przypadku, skoro narusza to uzasadniony interes osób trzecich – ZW, co jasno wynika z jego odpowiedzi na skargę kasacyjną. Należy też zgodzić się ze wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania w tej sprawie. Organy nadzoru budowlanego powinny wydać decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, doprowadzającą obiekt garażu do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę (decyzja z dnia 19 grudnia 2002 r.). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.