II GSK 861/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Czesława Socha (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 667/08 w sprawie ze skargi K. Sz. i T. Sz. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza solidarnie od K. Sz. i T. Sz. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r. o sygnaturze VI SA/Wa 667/08 − Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. o nr [...] oraz utrzymaną w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. o nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Stwierdził też, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd przyjął, że nałożona kara pieniężna w wysokości 2.000 zł na T. Sz. i K. Sz. wspólników spółki cywilnej prowadzonej pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa "K." z siedzibą w T. z tytułu wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia nie jest uzasadniona. Kara ta została wymierzona w związku z kontrolą samochodu ciężarowego marki D. o nr rej. [...] w dniu [...] września 2007 r. w miejscowości W. na drodze krajowej nr [...], którym wykonywany był przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne. Pojazdem tym kierował wspólnik spółki cywilnej "K." T. Sz., który w czasie kontroli okazał wypis z zaświadczenia nr [...] na wykonywanie krajowych przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne wystawiony na nazwisko przedsiębiorcy K. Sz. drugiego wspólnika tej spółki. Kontrolowanym pojazdem przewożony był towar, którego sprzedawcą była Firma Handlowo-Usługowa "K." s.c. K. Sz., T. Sz., a nabywcą P.P.U.H. "L." E. S. z siedzibą w L. Pismem z dnia [...] września 2007 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił T. Sz. wspólnika spółki cywilnej F.H.U. "K." o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą oraz stwierdzonym w jej wyniku faktem wykonywania przez tego przedsiębiorcę przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. T. Sz. w odpowiedzi na to zawiadomienie przedstawił organowi zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne wystawione na jego nazwisko dnia [...] września 2007 r. (po dacie kontroli), wyjaśniając jednocześnie, że spółka cywilna F.H.U. "K." nie wykonuje usług transportowych, lecz jedynie przewozi własne towary do odbiorców. W toku postępowania administracyjnego organ uzyskał informację ze Starostwa Powiatowego w T., że przedsiębiorca T. Sz. na dzień kontroli, tj. [...] września 2007 r. nie posiadał zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne ani licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. W ocenie Sądu I instancji postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach powinno toczyć się wokół obydwu wspólników. Oznacza to, że decyzje obu instancji powinny być adresowane i doręczone obu wspólnikom tej spółki. Postępowanie w sprawie toczyło się natomiast tylko wobec wspólnika spółki T. Sz. i tylko temu wspólnikowi zostały doręczone decyzje organów obu instancji. Postępowanie to nie było prawidłowe i doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji przyjął, że w świetle art. 4 ust. 1, art. 16, art. 75 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), art. 15 ust. 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji podatników i płatników (Dz. U. Nr 269, poz. 2681 ze zm.), § 1 pkt 2, § 2 ust. 1"a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763 ze zm.), jak też art. 33 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) fakt nieposiadania przez wspólnika spółki cywilnej T. Sz. zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej nie uzasadniał nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. W świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie ma podstaw do nakładania na wszystkich wspólników spółki cywilnej wymogu legitymowania się takim zaświadczeniem uprawniającym do wykonywania przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę. Kontrolowany przewóz na potrzeby własne wykonywany był przez ułomny podmiot prawny jakim jest spółka cywilna. Nie można było uznać, że w sytuacji posiadania zaświadczenia uprawniającego do wykonywania przewozów na potrzeby własne przez jednego wspólnika tej spółki cywilnej, drugi wspólnik tej spółki narusza prawo wykonując przewóz bez wymaganego zaświadczenia, gdyż żaden ze wspólników tej spółki nie wykonuje przewozu na potrzeby własne jako osoba fizyczna, o której mowa w art. 4 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale obaj razem jako podmiot gospodarczy − spółka cywilna. Powyższe oznaczało, że wydane decyzje naruszyły prawo, dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zrzucił błędną wykładnię art. 4 pkt 4 i 5, art. 33, art. 92 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o transporcie drogowym, art. 4 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 15 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o podatku od towarów i usług, art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników, § 1 pkt 2, § 2 ust. 1"a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. także wyżej powołanego w sprawie prowadzenia rejestru..., art. 860 i 864 Kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1, 133, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. "c", 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji nie wskazał przepisów prawa procesowego naruszonych przez organ administracji publicznej, a które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zamieścił też wskazań co do dalszego postępowania pomimo uwzględnienia skargi. Ocena działań administracji przez pryzmat własnych, odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego jest błędna, skoro do legitymowania się zaświadczeniem uprawniającym do wykonywania przewozów drogowych, jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę, nie był T. Sz. Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że posiadanie zaświadczenia przez jednego ze wspólników spełnia wymogi ustawy. W ocenie skarżącego takie stanowisko zaprzecza idei spółki cywilnej. Ustawa o transporcie określa odrębne warunki prowadzenia działalności gospodarczej na potrzeby tej ustawy i do tego pojęcia należy stosować definicję zawartą w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Wynika z tego, że przedsiębiorcami są wszyscy jej wspólnicy. A to oznacza, że Sąd I instancji naruszył przepisy. Skarżący zaprzecza, aby zastępowanie administracji mogło być prowadzone wobec wszystkich wspólników. Nałożona kara jest obciążeniem karnoadministracyjnym, a nie zobowiązaniem cywilnoprawnym. Skarga wobec tego jest uzasadniona. Wspólnicy spółki cywilnej T. Sz. i K. Sz. nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia przysługującego w oparciu o art. 188 cytowanej wyżej ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chodzi zatem o reformatoryjne orzeczenie, skoro stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Należało jedynie ocenić przy braku naruszenia przepisów postępowania − czy istotnie nastąpiło naruszenie prawa materialnego i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Odpowiedź jest twierdząca z następujących powodów. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, w tym między innymi na art. 4 pkt 4, art. 5 oraz art. 33 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisów ustawy transportowej nie wynika obowiązek uzyskania zaświadczenia przez wszystkie osoby wykonujące transport drogowy w ramach spółki cywilnej, która za wspólny przedmiot ma taką właśnie działalność gospodarczą. Zważywszy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego koncentruje się na wykazaniu niedopuszczalności przenoszenia uprawnień wynikających z zaświadczenia na wykonywanie transportu drogowego udzielonych wspólnikowi spółki cywilnej na pozostałych wspólników tej spółki, rozważenie zasadności zarzutów naruszenia tych przepisów należało uznać za kluczowe i decydujące w niniejszej sprawie. Treść art. 33 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywanie po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W § 3 tego przepisu zawarto dane jakie powinno zawierać to zaświadczenie. Należało wobec tego ocenić − czy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej tylko jeden ze wspólników musi się legitymować zaświadczeniem uprawniającym do wykonywania przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Zaświadczenie to wydawane jest przez organ administracji publicznej, a więc jest uprawnieniem administracyjnym w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej też przyczyny co do zasady nie stanowi przedmiotu obrotu w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. Wszelkie zmiany muszą być zgłaszane na piśmie organowi, który wydał zaświadczenie. Zasadę tę potwierdza ustawodawca w art. 14 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 33 ust. 7 tej ustawy stwierdzając, że "wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 tej ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zaświadczenie". W ust. 2 tego przepisu określono, że chodzi także o przeniesienie uprawnień wynikających z zaświadczenia. Oznacza to, że chodzi wówczas o działania władcze z zakresu administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikający z art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, do którego odwołuje się art. 33 ust. 7 tej ustawy, obowiązek zgłaszania wszelkich zmian oznacza, że nabyte na podstawie zaświadczenia uprawnienia mogą być wykonywane osobiście przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną. Przenoszalne mogą być na skutek ingerencji organu administracji publicznej. W sytuacji gdy wspólnicy spółki cywilnej prowadzą wspólne przedsiębiorstwo transportowe, to przedsiębiorstwo wchodzi w skład wspólnego majątku wspólników. Aby jakiekolwiek uprawnienie przysługujące osobiście wspólnikowi stało się składnikiem materialnym lub niematerialnym przedsiębiorstwa, musi zostać przeniesione w skład przedsiębiorstwa, a w konsekwencji stać się przedmiotem praw wszystkich wspólników. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w uchwale z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08 składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (orzecznictwo NSA nr 1 z 2009 r., poz. 3). Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni ten pogląd. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że wynikające z zaświadczenia udzielonego wspólnikowi jego osobiste uprawnienia automatycznie stają się składnikami przedsiębiorstwa. Osobiste uprawnienia wynikające czy to z licencji, czy z zaświadczenia, czy też z zezwolenia jak przyjęto w powyższej uchwale udzielone jednemu ze wspólników, nie jest składnikiem wspólnego majątku spółki ani też przedsiębiorstwa wchodzącego w skład tego majątku. Nie może być więc wykorzystywane przez wspólników nielegitymujących się takimi uprawnieniami bez przeniesienia tych uprawnień. Dlatego też nie można skutecznie wywodzić, że świadczenie przez jednego ze wspólników spółki cywilnej usług transportowych na rzecz spółki prowadzącej wspólne przedsięwzięcie gospodarcze z tego samego zakresu, zgodnie z udzielonym zaświadczeniem, stwarza po stronie pozostałych wspólników uprawnienie do wykonywania transportu drogowego samodzielnie lub wspólnie z osobą, na rzecz której wydano zaświadczenie. Uzyskane w sferze stosunków publicznoprawnych uprawnienie do wykonywania transportu drogowego nie ma charakteru majątkowego i nie może być przedmiotem wkładu. Gdyby jednak nawet możliwość taka istniała, to następowałoby przesunięcie uprawnienia na inne osoby w ten sposób, że podmiotami uprawnionymi stawaliby się pozostali wspólnicy, którzy mogliby wykonywać je w całości zgodnie z zasadą bezudziałowej wspólności. Powyższe stanowisko zostało także zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 84/08. Stan faktyczny w niniejszej sprawie wskazuje, że w dniu [...] września 2007 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości W. samochodem ciężarowym marki D. o nr rej. [...] wykonywany był przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne na trasie T. − M. przez firmę Handlowo-Usługową "K." s.c. K. Sz., T. Sz. Pojazdem tym kierował wspólnik s.c. "K." T. Sz., który w czasie kontroli okazał wypis zaświadczenia nr [...] na wykonywanie krajowych przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne na nazwisko przedsiębiorcy K. Sz., drugiego wspólnika tej spółki. Kontrolowanym pojazdem przewożony był towar, którego "sprzedawcą była firma Handlowo-Usługowa "K." s.c. K. Sz., T. Sz., a nabywcą P.P.U.H. "L." E. S. z siedzibą w L. Zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne T. Sz. przedstawił po dacie kontroli w dniu [...] września 2007 r. Starosta Powiatowy w T. poinformował, że przedsiębiorca T. Sz. na dzień kontroli, tj. [...] września 2007 r. nie posiadał zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne, ani licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Powyższe wskazuje, że w spółce cywilnej "K.", której działalność obejmowała między innymi transport drogowy, jedynym wspólnikiem, przedsiębiorcą uprawnionym "na podstawie zaświadczenia nr [...]" do wykonywania transportu drogowego był K. Sz., zaś świadczenie przez T. Sz. usług transportowych na rzez spółki zgodnie z udzielonym mu zaświadczeniem nie stworzyło po stronie pozostałych wspólników uprawnienia do wykonywania transportu drogowego wspólnie z zaświadczeniobiorcą. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, 205 § 2 i 3 cytowanej wyżej ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 6 pkt 3, § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "a" rozprowadzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).