VI SA/Wa 667/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi T. S. i K. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. VI SA/Wa 667/08 UZASADNIENIE T. S. i K. S. wspólnicy spółki cywilnej prowadzonej pod nazwą "K." s.c. K. S., T. S. z siedzibą w T. wnieśli skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 20 września 2007 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...] inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...], którym wykonywany był przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne na trasie [...] przez "K." s.c. K. S., T. S. Pojazdem tym kierował wspólnik spółki cywilnej "K." T. S., który w czasie kontroli okazał wypis z zaświadczenia nr [...] na wykonywanie krajowych przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne wystawiony na nazwisko przedsiębiorcy K. S., drugiego wspólnika tej spółki. Kontrolowanym pojazdem przewożony był towar, którego sprzedawcą była "K." s.c. K. S., T. S., a nabywcą "L." E. S. z siedzibą w L. Pismem z dnia 26 września 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił T. S. wspólnika spółki cywilnej "K." o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą oraz stwierdzonym w jej wyniku faktem wykonywania przez tego przedsiębiorcę przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. T. S. w odpowiedzi na to zawiadomienie przedstawił organowi zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne wystawione na jego nazwisko dnia 25 września 2007 r. (po dacie kontroli) wyjaśniając jednocześnie, że spółka cywilna "K." nie wykonuje usług transportowych, lecz jedynie przewozi własne towary do odbiorców. W toku postępowania administracyjnego organ uzyskał informację ze Starostwa Powiatowego w T., że przedsiębiorca T. S. na dzień kontroli tj. 20 września 2007 r. nie posiadał zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne, ani licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na T. S. na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.4. załącznika do tej ustawy karę pieniężną w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia. W odwołaniu od tej decyzji T. S. i K. S. wspólnicy spółki cywilnej "K." podnieśli, iż na dzień kontroli jeden ze wspólników tej spółki K. S. posiadał wymagane zaświadczenie na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne, a brak zaświadczenia dla drugiego wspólnika wynikał z nieświadomości. Po kontroli także drugi ze wspólników uzyskał jednak stosowne zaświadczenie, którego uzyskanie nie wymaga odbycia żadnych szkoleń, kursów czy też zdawania egzaminów. Ponownie podkreślili, że nie świadczą zarobkowo usług przewozowych, lecz tylko dowożą na własny koszt towar do swoich odbiorców. Według skarżących nałożona kara jest zbyt wysoka w stosunku do popełnionego nieświadomie czynu. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., art. 4 pkt 4, art. 42, art. 87 ust. 1 i ust. 1a, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.4. załącznika do tej ustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 33 ust. 1-3 ustawy o transporcie drogowym przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Zaświadczenie to powinno zawierać: oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę (miejsce zamieszkania) i adres, numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej, rodzaj i zakres wykonywania przewozów drogowych na potrzeby własne oraz rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych. Organ podkreślił jednocześnie, iż zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Stosując wykładnię językową, przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyraźnie i jednoznacznie w art. 4 wskazują więc, że spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą, zaś jej poszczególni wspólnicy są przedsiębiorcami. Przedsiębiorcy, a w przypadku wspólnika spółki cywilnej, wspólnikowi, a nie spółce, udziela się więc zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne. Wobec tego, że przewóz drogowy na potrzeby własne był wykonywany w ramach spółki cywilnej działającej pod nazwą "K." s.c. K. S., T. S. oraz mając na względzie brak uprawnień do wykonywania przewozów drogowych na potrzeby własne na dzień kontroli przez jednego ze wspólników należy więc stwierdzić, że przedsiębiorca T. S. wykonywał przewóz drogowy na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może - w oparciu o ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104 ze zm.) - wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. S. i K. S. wspólnicy spółki cywilnej "K." s.c. K. S., T. S. z siedzibą w T. zarzucili organowi błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że każdy z przedsiębiorców prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej musi posiadać zaświadczenie na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne, brak dokładnej analizy przepisów art. 4 pkt 3 i art. 33 ust. 1-3 ustawy o transporcie drogowym, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 9, 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1 k.p.a. oraz art. 92 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Wnieśli w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu skargi skarżący powołali się obszernie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2007 r. wydany w sprawie sygn. akt I OSK 1355/06. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podkreślił, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2007 r. przywołany w skardze odnosi się do zupełnie odmiennego stanu faktycznego, gdy wykonujący przewóz wspólnik spółki cywilnej posiadał wypis z zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne wydany na jego imię i nazwisko. W stanie faktycznym niniejszej sprawy kontrolowany przedsiębiorca T. S. wspólnik spółki cywilnej, nie okazał natomiast wypisu z zaświadczenia o wykonywaniu przewozu drogowego na potrzeby własne wydanego na jego imię i nazwisko, okazał jedynie wypis z zaświadczenia wystawiony dla innego przedsiębiorcy K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r., wydane zostały z naruszeniem prawa. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób niesporny, iż kontrolowany przewóz drogowy na potrzeby własne w dniu 20 września 2007 r. wykonywany był w ramach działalności gospodarczej spółki cywilnej prowadzonej przez T. S. i K. S. pod nazwą "K." s.c. K. S., T. S. z siedzibą w T. Postępowanie administracyjne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia, powinno więc, w ocenie Sądu, toczyć się wobec obydwu wspólników tej spółki cywilnej. Spółka cywilna stanowi bowiem formę organizacyjną prowadzenia przez wspólników – przedsiębiorców - działalności gospodarczej, w ramach której, na zasadach określonych umową spółki oraz obowiązującymi przepisami, dążą oni do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego, solidarnie odpowiadając za zobowiązania spółki przez nich założonej i prowadzonej – art. 860 i art. 864 k.c. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji powinny więc również być adresowane do obydwu wspólników tej spółki i im obydwu doręczone. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się natomiast tylko wobec wspólnika spółki T. S. i tylko temu wspólnikowi zostały doręczone decyzje organów obu instancji. Takie postępowanie organów obu instancji nie było, zdaniem Sądu, prawidłowe. Doszło tym samym do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1087/06). Art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Obowiązująca w dacie kontroli oraz w dacie wydawania decyzji ustawa o swobodzie gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. ( Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) w art. 4 ust. 1 określiła, iż przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą, zaś w ust. 2 przyjęła, że za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Jak z tego wynika, w przypadku spółki cywilnej, przedsiębiorcą nie jest ta spółka, lecz poszczególni jej wspólnicy, z których każdy może rozpocząć działalność po uzyskaniu wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy). Realizując działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, jej wspólnicy występują, z uwagi na obowiązek ewidencyjny, jako odrębni przedsiębiorcy, prowadząc jednak wspólne przedsięwzięcie i zmierzając do jednego celu gospodarczego. Z tego też względu oraz ze względu na obowiązki określone innymi przepisami, wspólnicy spółki cywilnej występują na zewnątrz jako jeden podmiot. Jak wynika zaś z art. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca wpisany do rejestru przedsiębiorców albo do ewidencji jest obowiązany umieszczać w oświadczeniach pisemnych, skierowanych w zakresie swej działalności do oznaczonych osób i organów numer identyfikacji podatkowej NIP oraz posługiwać się tym numerem w obrocie prawnym i gospodarczym. W przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, obowiązek, o którym stanowi przywołany przepis, realizuje się na zasadach określonych ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług – ustawa o VAT( Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm. ) oraz ustawą z dnia 13 października 1995r. o zasadach ewidencji podatników i płatników ( Dz. U. Nr 269, poz. 2681 ze zm. ). Jak wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Oznacza to, że wspólnicy spółki cywilnej, w oczywisty sposób niedziałający samodzielnie, w prowadzonej przez nich działalności gospodarczej nie są odrębnymi podmiotami podatku VAT i traktowani są wskutek formuły prawnej w jakiej podjęli działalność jako jeden podmiot – spółka cywilna; kategoria ta mieści się bowiem w pojęciu "jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej", o której stanowi cyt. art. 15 ust. 1 ustawy o VAT. Konsekwentnie, przepis art. 2 ust. 1 ustawy o zasadach ewidencji podatników i płatników stanowi, że będące podatnikami osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej podlegają obowiązkowi ewidencyjnemu oraz otrzymują numery identyfikacji podatkowej tzw. NIP. Również w zakresie obowiązków statystycznych wspólnicy spółek cywilnych nie są identyfikowani odrębnie. Zgodnie z § 1 pkt 2 oraz § 2 ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej ( Dz. U. Nr 69, poz. 763 ze zm. ) krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej prowadzony przez Prezesa GUS nosi nazwę REGON, a obejmuje osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej i osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, przy czym osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą jako wspólnicy spółek cywilnych nie podlegają odrębnej rejestracji w rejestrze tych podmiotów. Oznacza to, że wspólnicy spółki cywilnej posiadają jeden numer REGON, nadany im jako jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Spółka cywilna jest również pracodawcą w rozumieniu przepisu art. 3 Kodeksu pracy. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w art. 75 ust. 1 pkt 18 stanowi, że uzyskania zezwolenia wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Wśród podmiotów, które w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym mogą ubiegać się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej nie ma wymienionych spółek cywilnych, zatem aby spółka taka mogła wykonywać przewozy na potrzeby własne zaświadczenie uprawniające do wykonywania tych przewozów musi mieć przynajmniej jeden z jej wspólników. Wspólnik, który uzyskał zaświadczenie uprawniające do prowadzenia przewozów na potrzeby własne wykonuje te przewozy jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, którą prowadzi w formie spółki cywilnej. Skoro natomiast posiadacz takiego zaświadczenia wykonuje podstawową działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej, to nie można w tej sytuacji drugiemu wspólnikowi czynić zarzutu, że wykonuje przewóz na potrzeby własne jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności spółki bez wymaganego zaświadczenia. Stwierdzony przez organ w toku kontroli fakt nieposiadania przez wspólnika spółki cywilnej T. S. zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej nie uzasadniał więc, w ocenie Sądu nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. W świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym nie ma bowiem podstaw do nakładania na wszystkich wspólników spółki cywilnej wymogu legitymowania się takim zaświadczeniem uprawniającym do wykonywania przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę. Kontrolowany przewóz na potrzeby własne wykonywany był przez ułomny podmiot prawny - spółkę cywilną. Nie można zatem uznać, że w sytuacji posiadania zaświadczenia uprawniającego do wykonywania przewozów na potrzeby własne przez jednego wspólnika tej spółki cywilnej, drugi wspólnik tej spółki narusza prawo wykonując przewóz bez wymaganego zaświadczenia, bowiem żaden ze wspólników tej spółki nie wykonuje przewozu na potrzeby własne jako osoba fizyczna, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale obaj razem jako podmiot gospodarczy - spółka cywilna. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.