III SA/Po 873/07

Dnia 04 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Barbara Koś ( spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 czerwca 2008 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] w części dotyczącej nałożenia kar pieniężnych oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] w części orzekającej o tych karach II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/B. Koś /-/M. Lorych – Olszanowska /-/M. Kosewska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 506/05 uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], Nr [...] znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] odmawiającą przyznania jednolitej płatności obszarowej za rok 2004 i nakładającą karę pieniężną w wysokości [...] zł, oraz uzupełniającej płatności obszarowej za rok 2004 i nakładającą karę pieniężną w wysokości [...] zł, które to kary będą potrącane w ciągu trzech kolejnych lat. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych dokonana przez organ I i II instancji jest trafna. Z przepisu tego wynika, że osobie fizycznej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanego dalej "producentem rolnym" przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej (...). Niesporne jest, że M. W., składając wniosek z [...] r. o przyznanie płatności bezpośrednich, nie był we władaniu wyszczególnionych w tymże wniosku ośmiu działek. Okoliczność, że był właścicielem tych działek, zapisanym w księdze wieczystej tego faktu nie zmienia, ponieważ działki te były oddane w dzierżawę. Uprawnionym do władania nimi był więc dzierżawca J. P. Tym niemniej sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego przed Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 i art. 9, które to przepisy formułują zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej oraz zasadę informowania stron. Z zasady obowiązku informowania obywateli o przepisach prawa wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Obowiązek informowania stron wiąże zwłaszcza w sprawach, w których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi, nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (vide: M.Jaśkowska, A.Wróbel – Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz – Zakamycze 2000 oraz powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych powinien być rozumiany tak szeroko, jak tylko możliwe. Z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji wynika, że obywatel działając w przekonaniu, że informacje organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu, nie może ponieść uszczerbku. Skarżący w odwołaniu wyjaśnił, że jego zamiarem nie było wyłudzenie nienależnego świadczenia, ale jednoznaczna odpowiedź, czy dopłata należy się właścicielowi gruntu, czy ewentualnie innej osobie. Nie spodziewał się, że w sytuacji gdy okaże się, że nie jest podmiotem uprawnionym do otrzymania dopłaty, może liczyć się z sankcją wymierzenia kary pieniężnej. Biorąc pod uwagę okoliczność, że sprawy dopłat unijnych dla rolników są nową instytucją prawną i zasady interpretacji tych przepisów nie są powszechnie znane, należało ze szczególną starannością poinformować i wyjaśnić, zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego, jakie w tym względzie obowiązują przepisy. Ubocznie Sąd stwierdził, że z uzasadnień obu decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny i precyzyjny, na podstawie czego przyjęto stawki jednostkowe będące podstawą wyliczenia nałożonych kar pieniężnych i w tej części zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu co do zgodności z obowiązującymi przepisami. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ponownie odmówił M. W. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 i nałożył karę pieniężną, odpowiednio w kwocie [...] zł co do jednolitej płatności obszarowej i w kwocie [...] zł co do uzupełniającej płatności obszarowej, która ma być potrącana w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. Przyczyną odmowy jak i zastosowania sankcji było ustalenie, że wnioskodawca zawyżył o 328,73 % powierzchnię zadeklarowaną we wniosku w stosunku do stwierdzonej w toku kontroli. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła [...] ha, a w toku kontroli stwierdzono [...] ha. Różnica dotycząca [...] ha obejmuje działki będące w faktycznym użytkowaniu innego producenta. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2004 r. wynosiła 210,53 zł, natomiast stawka uzupełniającej płatności obszarowej do 1ha uprawy wynosiła wówczas 292,78 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji ( WE ) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 48 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001, jeśli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, że ustalona różnica między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem w znaczeniu art. 2 lit. r) rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 jest większa niż 30% wyznaczonego obszaru, żadna pomoc nie jest przyznawana za dany rok, dodatkowo jeśli różnica jest większa niż 50%, rolnik jest ponownie wyłączony z przyznania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem. Ta kwota jest potrącana z płatności pomocy, do których rolnik jest uprawniony w ramach wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono tę różnicę. W odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej wskazano, że zgodnie z art. 32 Rozporządzenia Komisji ( WE ) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2 o więcej niż 20%, pomoc obszarowa nie jest przyznawana dla danej grupy upraw. Jeżeli w odniesieniu do całości ustalonego obszaru objętego wnioskiem o pomoc w ramach systemów pomocy określonych w art. 1 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (EWG) nr 3508/92, zadeklarowany obszar przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2 o więcej niż 30%, rolnikowi odmawia się udzielenia pomocy, do jakiej byłby uprawniony na podstawie art. 31 ust. 2 w danym roku kalendarzowym w ramach tych systemów pomocy. Jeśli różnica jest większa niż 50%, rolnik jest ponownie wykluczony od otrzymywania pomocy do kwoty równej tej, która była przedmiotem odmowy. Kwota ta podlega odliczeniu od wszelkich wypłat pomocy w ramach jakichkolwiek systemów pomocy, do których rolnik jest uprawniony w kontekście składanych przez niego wniosków w okresie trzech lat następujących po zakończeniu roku kalendarzowego, w którym dokonane zostały ustalenia. Organ administracji wskazał, że wnioskodawca brał udział w specjalnym szkoleniu dotyczącym warunków i zasad przyznawania dopłat, podczas którego został pouczony o ewentualnych sankcjach grożących na wypadek nieprawidłowych działań oraz otrzymał broszurę opisującą na stronach od 26 do 30 sytuacje powodujące zagrożenie sankcjami. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. zarzucił, że organ I instancji powinien był doradzić stosowną korektę wniosku, czego nie uczynił, pomimo że przed złożeniem wniosku jego pracownik, J. G. dokonał pewnych korekt. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w wyniku kontroli krzyżowej okazało się, że działki Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] były w faktycznym władaniu J. P., dzierżawcy, a ta okoliczność przesądza w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm. ) o możliwości ubiegania się o dopłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił ten pogląd w wydanym wyroku, więc bezspornym jest fakt, że M. W. nie jest uprawniony do otrzymania płatności. Wskazano, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie rozstrzyga sporów między wnioskodawcami, a jedynie ustala, któremu z nich przysługuje płatność. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 8 i art. 9 kpa, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12.04.2006 r, ( sygn. akt II SA/Po 506/05), orzekający w tej kwestii odmiennie oparty był na niepełnym materiale dowodowym. Nie ujawniono bowiem w toku postępowania administracyjnego i przed sądem istotnych dla sprawy dokumentów w postaci Raportu ze spotkania informacyjno – promocyjnego wraz z listą uczestników oraz faktu otrzymania przez uczestników broszury informacyjnej "Dopłaty bezpośrednie dla rolników – jak je uzyskać?" Z tych materiałów wynika, że M. W. brał udział w szkoleniu, otrzymał broszurę i był należycie poinformowany o dopłatach, zatem nie powinien w tej sytuacji składać wniosku obszarowego. Podano ponadto, że organ administracji nie ma obowiązku, a nawet prawa wykonywania czynności za stronę, np. dokonywać automatycznej korekty wniosku; ewentualna pomoc pracownika organu nie mogła wpływać na korektę żądania strony. Przepis art. 44 Rozporządzenia Komisji ( WE ) Nr 2419/2001 uwalnia od sankcji wówczas gdy rolnik podał złe dane bez swojej winy, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy przytoczył podstawę prawną odmowy płatności i zastosowania sankcji, identyczną jak powołana w decyzji organu I instancji oraz przedstawił szczegółowe wyliczenie wysokości sankcji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. wniósł o "unieważnienie zaskarżonej decyzji dotyczących sankcji w okresie trzech lat kalendarzowych z powodu naruszenia art. 8 i 9 kpa". W uzasadnieniu wyjaśnił, że w chwili składania wniosku o przyznania płatności bezpośrednich był właścicielem wszystkich działek objętych wnioskiem lecz miał problemy z rozwiązaniem umowy dzierżawy i odzyskaniem spornych działek. O wszystkim poinformował pracownika organu I instancji, J. G., pomagającego mu wypełnić wniosek, który nie umiał określić ewentualnych kar, grożących wówczas gdy wniosek na te same działki złoży dwóch producentów. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powoływanej dalej jako ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe oznacza, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, a naruszenie tej zasady przez organy administracji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że organy administracji związane były oceną prawną co do wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm. ) oraz uznaniem przez sąd, iż w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy art. 8 i 9 kpa. Tymczasem w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zastosowano się do wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm. ) orzekając o odmowie dopłat, natomiast co do stwierdzonego naruszenia zasad postępowania wyrażonych w art. 8 i art. 9 kpa, zanegowano stanowisko sądu i ponownie nałożono sankcje na trzy kolejne lata kalendarzowe naprzód. Z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynikało, że skarżący nie został należycie poinformowany o grożących mu sankcjach i nie działał w złej wierze, składając wniosek, zatem obie decyzje podlegały uchyleniu. W tej sytuacji decyzje organów obu instancji orzekające odmiennie w kwestii sankcji stanowią niedopuszczalną w świetle art. 153 ppsa polemikę z oceną prawną zawartą w wyroku. Gdyby nawet uznać, że sąd jedynie wskazał, że istnieją przesłanki do zbadania braku winy po stronie wnioskodawcy, a nie przesądził jednoznacznie o działaniu skarżącego w dobrej wierze, to ustalenia organów co do zawinionego działania skarżącego nie mogą być zaakceptowane. Powołane przez organ odwoławczy w decyzji nowe dowody, które przedłożono przy piśmie z dnia [...] na żądanie sądu ( dołączono je do akt administracyjnych ) nie pozwalają bowiem na ustalenie, że skarżący pomimo prawidłowego pouczenia i uzyskania wyczerpujących informacji od organu administracji, w sposób świadomy złożył wniosek o przyznanie nienależnych dopłat. Takie ustalenie należy uznać za dokonane z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 kpa. Zauważyć bowiem należy, ze jakkolwiek Skarżący nie kwestionował faktu udziału w szkoleniu i otrzymania broszury, jednakże te okoliczności nie podważają jego twierdzenia co do tego, że poinformował pracownika Biura Powiatowego Agencji, pana J. G. o swoich problemach z dzierżawcą spornych działek, jak również tego, że nie poinformowano go wówczas, że w takiej sytuacji nie powinien obejmować swoim wnioskiem działek użytkowanych przez J. P. i o grożących z tego tytułu sankcjach, a wręcz doradzono mu złożenie wniosku. O problemach z dzierżawcą wnioskodawca informował również w oświadczeniu złożonym na wezwanie do złożenia wyjaśnień ( przedłożone przez organ odwoławczy przy piśmie z dnia [...] r. – w aktach administracyjnych ), prosząc o pomoc w rozwiązaniu jego problemów, co uwiarygodnia jego twierdzenia. Natomiast gołosłowne jest twierdzenie organu odwoławczego co do tego, że pracownik Biura Powiatowego nie mógł udzielić wnioskodawcy błędnej informacji, w sytuacji gdy nawet nie przesłuchano tej osoby. Swoje twierdzenie organ odwoławczy oparł na przekonaniu o kompetencjach własnych pracowników, przy czym nie uwzględnia faktu, że sprawa dotyczy pierwszego roku funkcjonowania dopłat dla rolników i nie można wykluczyć na tym etapie błędów także po stronie pracowników Agencji. Jednocześnie nieprzekonywające jest stanowisko organów przypisujące rolnikowi postępowanie sprzeczne z zasadami racjonalnego działania, jakim jest złożenie wniosku ze świadomością nie tylko wątpliwych szans na uzyskanie dopłaty ale i poniesienia jednocześnie dotkliwej sankcji w przyszłości. Organy I i II instancji utożsamiły świadomość wnioskodawcy co do tego, że faktycznym dzierżawcą spornych działek jest J. P. ze świadomą próbą wyłudzenia płatności i świadomością co do sankcji za złożenie wniosku przez dwóch rolników do tych samych gruntów. Podkreślić należy, że taka sytuacja, to jest złożenie wniosku na te same grunty przez dwóch rolników, z których jeden jest ich właścicielem, a drugi dzierżawcą, nie jest wprost omówiona ani w broszurze informacyjnej, ani w wezwaniu z dnia [...], jak też nie można uznać na podstawie treści Raportu ze spotkania informacyjno – promocyjnego z [...] r., że była ona omawiana na szkoleniu, w którym skarżący brał udział. Zatem za nie wynikające z treści wskazanych wyżej dowodów należy uznać ustalenie, iż skarżący złożył wniosek o dopłaty mimo pouczenia o sankcjach grożących za jego złożenie w okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji nie może być zastosowany przepis art. 44 rozporządzenia KE Nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. Ocena taka nosi cechy dowolności, a wydane w tych warunkach decyzje należy uznać za wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 kpa. Niezależnie od powyższych uwag, wskazać należy, że w świetle powołanych w decyzji przepisów art. 32 Rozporządzenia Komisji ( WE ) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 i art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji ( WE ) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, ewentualne zastosowanie sankcji pieniężnych może nastąpić dopiero w przyszłości bezpośrednio od udzielonej pomocy. Nie można zatem takiego potrącenia dokonywać awansem w oderwaniu od przyznanej pomocy, czyniąc z niego w istocie nieprzewidzianą prawem karę pieniężną ( por. wyrok NSA z 29.08.2007 r., sygn. akt II GSK 117/07, niepublikowane). Z powyższych względów orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ppsa. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 152 ppsa. /-/ B. Koś /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ M. Kosewska K.P.d