I OSK 1202/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 455/08 w sprawie ze skargi E. G.-D. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji według właściwości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Wa 455/08 uchylił postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2007 r. wydane w sprawie przekazania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Orzekł także, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zwolnił E. G.-D. ze służby w Policji. Wnioskiem z dnia [...] września 2007 r. policjantka wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego. Następnie Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. przekazał wniosek Komendantowi Głównemu Policji jako organowi właściwemu w sprawie. Podniósł, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z kolei pod pojęciem "ministra" należy rozumieć, zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych i nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.), centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest Komendant Główny Policji. Minister uznał, że Komendant Główny Policji pozostawał "ministrem" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., a tym samym był właściwym organem do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych przez ten organ, a także właściwym organem do oceny zasadności prowadzenia takiego postępowania. Dodatkowo podał, że zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji są ostateczne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. E. G.-D. złożyła zażalenie na postanowienie, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał je w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. G.-D. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 80, art. 157 § 1 i 2 zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. oraz art. 5 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 34 ustawy o działach administracji rządowej. Jej zdaniem Komendant Główny Policji jest organem administracji publicznej, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wskazała, że w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby znajdowało się pouczenie o możliwości odwołania się do Ministra, a nie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z kolei, zgodnie z treścią art. 17 pkt 3 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (organy jednostek samorządu terytorialnego oraz wojewodowie) - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Sąd podkreślił, że organ administracji właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji w tej samej sprawie. Ministrem kierującym działem administracji "sprawy wewnętrzne" obejmującym w swym zakresie sprawy dotyczące ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, do których zalicza się Policja, jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i w związku z tym jest to organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Komendanta Głównego Policji. Jest to zatem również organ właściwy do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji o zwolnieniu policjanta ze służby. Nie ma racji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wywodząc z treści art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., że do Komendanta Głównego Policji mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące ministrów. Pojęcie centralnego organu administracji rządowej nie jest tożsame z kierownikiem centralnego urzędu administracji rządowej. Ponadto postanowienia powołanego wyżej przepisu nie modyfikują w żaden sposób reguł dotyczących organów wyższego stopnia określonych w art. 17 k.p.a. Odnosząc się do powoływanego przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1835/07 Sąd pierwszej instancji wskazał, że zawarte w nim poglądy są odosobnione i skład rozstrzygający sprawę ich nie podziela. Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego A. G., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Komendant Główny Policji nie jest ministrem w rozumieniu tego przepisu; - art. 157 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Komendant Główny Policji nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności wydanej przez siebie decyzji; - art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż Komendant Główny Policji będąc przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji oraz centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi nie jest jednocześnie kierownikiem centralnego urzędu administracji rządowej, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu administracyjnym naruszył przepisy postępowania wydając postanowienia o przekazaniu Komendantowi Głównemu Policji wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Uzasadniając skargę kasacyjną organ podkreślił, że zarówno postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. jak również poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji są oparte na prawidłowej podstawie prawnej i zgodne z treścią art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie zaś z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. pod pojęciem ministra rozumieć należy m. in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy o Policji centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach obrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania porządku publicznego jest Komendant Główny Policji. Oznacza to, że we wszystkich sprawach związanych z zakresem wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, Komendant Główny Policji jest organem centralnym, a zakres ten obejmuje także organizację służby funkcjonariuszy policji oraz jej przebieg. Wskazuje na to treść art. 5 ust. 2 wymienionej ustawy o Policji. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Jeżeli decyzję, o której mowa w tym przepisie, ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Brzmienie powyższego przepisu wyraźnie wskazuje Komendanta Głównego Policji, jako jedyny organ podejmujący decyzje w sprawach personalnych funkcjonariuszy. Jedynie w trzech przypadkach wskazanych przez ustawę prawo do nadzoru procesowego ustawodawca daje Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Te trzy przypadki odnoszą się do mianowania. przenoszenia i zwalniania ze służby najwyższych funkcjonariuszy Policji, w stosunku do których decyzje podjął Komendant Główny Policji. W odniesieniu do trybów nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, nie ma zastosowania instancyjna kontrola nadzorującego ministra. W konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez Komendanta Głównego Policji należy do jego wyłącznej kompetencji. W odniesieniu do powołanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. II SA/Wa 1835/07, skarżący kasacyjnie organ uznał, że WSA błędnie zinterpretował wskazane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o Policji. Dosłowne brzmienie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wskazuje co prawda na "kierowników centralnych urzędów administracji rządowej", niemniej jednak nie jest zasadnym doszukiwanie się różnic pomiędzy tym pojęciem, a pojęciem "centralny organ administracji rządowej". Mamy tu bowiem do czynienia z błędem terminologicznym, gdyż nazwa tych organów nie jest zgodna z przepisami ustaw szczególnych regulujących ich status prawny oraz ich zadania i kompetencje (tak: W. Chróścielewski, "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym", wyd. ABC 2002 r.). Pogląd ten podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r. V SA/Wa 636/06, podnosząc, iż przez pojęcie ministra, stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć również kierownika równorzędnego centralnemu urzędowi administracji rządowej urzędu państwowego załatwiającego sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż organ, który nie został wprost uwzględniony w definicji ministra wg art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., a któremu mocą przepisów szczególnych powierzono kierowanie urzędem, nie jest pozbawiony stanowiska kierownika, a zatem winien być traktowany jako minister w rozumieniu art. 5 § :2 pkt 4 k.p.a. Skarżący kasacyjne organ podkreślił, że wykazane naruszenia przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. G.-D. wniosła o jej oddalenie. Zauważyła przy tym, że powołany przez Ministra art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., jak i art. 157 § 1 k.p.a. nie są przepisami prawa materialnego, ale przepisami postępowania. W jej ocenie nie ma podstaw prawych do uznania Komendanta Głównego Policji jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W stosunku do Komendanta zastosowanie ma jedynie art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. wymieniający centralne organy administracji rządowej. Powołując się na treść art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 32 ust. 3 ustawy o Policji stwierdziła, że skoro Minister jest właściwy do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawie zwolnienia policjanta, to tym bardziej jest właściwy do stwierdzenia ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji w przedmiocie zwolnienia ze służby jest Komendant Główny Policji. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż samorządowe kolegia odwoławcze oraz wojewodowie organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie (art. 17 pkt 3 k.p.a.). Komendant Główny Policji jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (art. 5 ust. 1 ustawy o Policji), a więc tym samym jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że brak jest podstaw, aby doszukiwać się różnic pomiędzy pojęciem "kierownika centralnego urzędu administracji rządowej" a "centralnym organem administracji rządowej", gdyż mamy tutaj do czynienia z błędem terminologicznym. Pojęcia te zaś należy rozumieć stosownie do statusu prawnego oraz zadań i kompetencji organów, a patrząc z tej perspektywy oba pojęcia należy uznać za tożsame. Błędna wykładnia art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o Policji dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza jeszcze, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Rozstrzygając sprawę należy mieć na względzie regulację art. 32 ust. 1 -3 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie organ dopuszcza swoją właściwość, ale tylko w postępowaniach zwykłych, w ramach kontroli instancyjnej między innymi w sprawach zwalniania ze służby. Stanowisko takie nie może zostać podzielone. Z regulacji art. 32 ust. 3 bezspornie wynika, że minister właściwy do spraw wewnętrznych jest organem wyższego stopnia, gdyż rozpoznaje odwołania od decyzji wydanych przez Komendanta Głównego Policji w sprawach kadrowych. Wskazanie ministra jako organu odwoławczego, a więc organu wyższego stopnia w sprawach kadrowych rozstrzyganych przez Komendanta Głównego Policji przesądza, że ten organ będzie organem wyższego stopnia również w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Właściwość organu administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji oceniania jest według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji w postępowaniu zwykłym. Zatem skoro właściwość ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jako organu wyższego stopnia, została określona przepisem art. 32 ust. 3 ustawy o Policji, to jest on organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Komendanta Głównego Policji w sprawie zwolnienia ze służby (art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a.). Zatem brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. oraz art. 157 § 1 k.p.a. W konsekwencji należało stwierdzić, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.