II SA/Rz 604/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. C. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 604/07 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. 2184/4 i 2185 obr 5 w J. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną wskazało art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 93 i 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603, ze zm.). Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, iż z wnioskiem o podział nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. 2184/4, 2185 i 2090 obr 5 w J. wystąpiła H. Ł. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Burmistrz Miasta negatywnie zaopiniował projekt podziału wymienionych nieruchomości, wskazując na niezgodność projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2003 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu wyjaśnienia czy wniosek powinien zostać załatwiony w trybie art. 93 czy 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie pełnomocnik H. Ł. – J. C. sprecyzował wniosek, wnosząc o wyłączenie z postępowania podziałowego działki nr ewid. 2090, z uwagi na to, iż objętą ona została decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] maja 2004 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Burmistrz Miasta zaopiniował pozytywnie projekt podziału działek nr ewid. 2184/4 i 2185 oraz zawiesił postępowanie w sprawie zaopiniowania projektu podziału działki nr 2090 do czasu zajęcia stanowiska przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie zaskarżonej decyzji z dnia [...].05.2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Również i to postanowienie opiniujące zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było naruszenie art. 97 § 1 k.p.a. polegające na częściowym zawieszeniu postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta wydał w dniu [...] lipca 2005 r. postanowienie nr [...] opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. 2184/4 i 2185 obr 5 w J. Wskazał w nim, że działki te znajdują się na terenie, dla którego gmina, na podstawie uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] kwietnia 2005 r. przystąpiła do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w J. Organ wskazał również, że nieruchomość wykorzystywana jest na cele rolnicze i przytoczył przepis art. 93 ust. 2 a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalający warunki podziału takiej nieruchomości. Nadmienił ponadto, ze w chwili złożenia wniosku o podział – tj. [...].04.2003 r. wstępny projekt podziału był niezgodny z ustaleniami obowiązującego w tym czasie planu miejscowego – cześć działek znajdowała się w pasie drogi tranzytowej, a pozostała część w terenach istniejących upraw rolnych oraz stanowiła rezerwę pod kierunkowy rozwój miasta w zakresie mieszkalnictwa. Na postanowienie to zażalenia złożyli J. C. oraz H. Ł., A. Ł. i J. Ł. J. C. zakwestionował wydanie postanowienia w przedmiocie podziału działek, domagając się wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał przy tym, że organ powinien zastosować przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku, tj. [...].04.2003 r. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu wówczas obowiązującym stanowiła, że podział działki może nastąpić tylko w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy. Składający zażalenie podniósł również przewlekłość postępowania oraz fakt, że plan miejscowy dla terenu działki nr 2185 stracił ważność z dniem [...].12.2002 r., a zatem nie obowiązywał w dniu złożenia wniosku przez H. Ł. H. Ł., J. Ł. i A. Ł. również podnieśli fakt nieobowiązywania planu miejscowego w dacie złożenia wniosku, wskazując także, że organ I instancji nie ustosunkował się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2004 r. Podkreślili, że podział działek nie jest sprzeczny z art. 93 ust. 2 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w toku pozostaje postępowanie o ich rozgraniczenie. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2005 r. opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału działek nr ewid. 2184/4 i 2185 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących sposobu i trybu przeprowadzenia procesu podziału nieruchomości tj. art. 93 ust. 1 stanowiący, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz art. 94 ust. 1 zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego, podziału można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Organ stwierdził, iż Burmistrz Miasta negatywnie opiniując wstępny projekt podziału nieruchomości, nie dokonał analizy ustawowych przesłanek podziału nieruchomości, nie uzasadnił także w oparciu o jakie konkretne dowody uznał, iż podział, w świetle przepisów art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest niedopuszczalny. Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż organ rozpoznając sprawę indywidualną orzeka według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia, chyba że przepis szczególny nakazuje organom rozstrzygnięcie w innym trybie. W przedmiotowej sprawie, począwszy od dnia wszczęcia postępowania w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości brak jest normy prawnej przejściowej, która nakazywałaby organowi orzekać na podstawie innych przepisów i w innym trybie, niż te które stały się podstawą do wydania zaskarżonego aktu. Żądanie stron do załatwienia wniosku w drodze decyzji o warunkach zabudowy jest zatem całkowicie nieuzasadnione. Postanowienie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J. C., wnosząc o "uznanie winy" organu II instancji w zakresie niewykonania wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SAB/Rz 42/06, o zobowiązanie Kolegium do uzupełnienia zaskarżonego postanowienia poprzez ujęcie wszystkich spraw objętych skargą w terminie 30 dniu od dnia otrzymania wyroku. Skarżący wniósł także o zobowiązanie organu do zmiany stanowiska co do sposobu załatwienia sprawy przez Burmistrza Miasta oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że w dniu złożenia wniosku o podział działek nr 2090 i 2185 obręb nr 5 w J. na działki budowlane, obowiązywała ustawa o gospodarce nieruchomościami w wersji ustalonej nowelą z dnia 25 maja 2000 r. , która w art. 94 ust. 1 stanowiła, że podział nieruchomości ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na to, iż taka decyzja do chwili obecnej nie została wydana, zwracał się do Kolegium o wydanie takowej decyzji, a nie kilku postanowień wydanych w oparciu o przepisy, które weszły później w życie. Wniosek powinien zostać bowiem oceniony na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących. Skarżący podniósł, iż stanowisko organu II Instancji jest mniej korzystne dla właścicieli nieruchomości, bowiem zobowiązuje organ I instancji do postępowania zgodnie z aktualnymi przepisami prawa. Ponadto zarzucił, iż rozstrzygając sprawę, Kolegium nie wyjaśniło, czy w dacie składnia wniosku tj. w 2003 roku, obowiązywały jeszcze miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co wobec powoływania się na nie przez Burmistrza, miało decydujące znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, iż wbrew zarzutom skargi wykonało wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II SAB/Rz 42/06. Odnosząc się do kwestii zobowiązania Burmistrza Miasta do wydania decyzji o warunkach zabudowy organ wskazał, iż rozstrzygając indywidualną sprawę organ orzeka według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji /postanowienia/, chyba że przepis szczególny /przejściowy/ nakazuje stosować przepisy obowiązujące uprzednio. W okresie od [...].04.2003 r. tj. od daty wszczęcia przedmiotowego postępowania w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości na wniosek H. Ł. (z dnia [...].04.2003r.) do dnia wydania zaskarżonego postanowienia przepisy ustaw zmieniających ustawę o gospodarce nieruchomościami, jak i innych ustaw, nie wprowadziły żadnej normy prawnej, która upoważniałaby organ do orzekania w innym trybie niż ten, który stanowił podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. Stąd nieuzasadnione jest żądanie skarżącego do rozpoznania wniosku w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu. Skarga J. C. w zakresie niewykonania wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2007 r. II SAB/Rz 42/06 została zarejestrowana pod nr II SA/Rz 117/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sprawowana przez Sąd kontrola działalności administracji obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2005 r. opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, naruszają prawo. Kwestie podziału nieruchomości uregulowane zostały w dziale III rozdziale 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zasadą jest, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1). Najczęściej jest to właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 97 ust. 3) przewidują również możliwość podziału nieruchomości z urzędu w 2 przypadkach: 1) jeżeli jest on niezbędny dla realizacji celów publicznych, 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowaniu wieczyste. Koniecznym warunkiem podziału jest zgodność z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku – z przepisami szczególnymi. Zgodność tę w toku postępowania podziałowego bada wójt, burmistrz lub prezydent miasta i wyraża w tej sprawie opinię w formie postanowienia (art. 93 ust. 4 i 5 cyt. ustawy). Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało na skutek pisma H. Ł. z dnia [...].04.2003 r., w którym która domagała się ona "wstępnej zgody na podział działek 2090 i 2185 obręb nr 5 w J. na działki budowlane". Wnioskodawczyni wskazała przy tym, by w przypadku "odmowy na podział tych działek" jej pismo potraktować jako wniosek o wykupienie działek przez Gminę zgodnie z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek H. Ł. został zmodyfikowany przez jej pełnomocnika J. C. w dniu [...].10.2004 r. poprzez wyłączenie z postępowania podziałowego działki nr ewid. 2090 i żądanie wydania opinii o podziale działek nr ewid. 2184/4 i 2185 położonych przy ul. S. Wbrew zarzutom skarżącego, który domaga się wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organy prawidłowo zatem potraktowały pismo H. Ł. jako wniosek o podział nieruchomości, a postępowanie administracyjne prowadziły w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zważyć jednak należy, że w przypadku, gdy nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych, o czym stanowi art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie już z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia [...].05.2003 r. wynikało, że właścicielką działki nr 2184/4 jest H. Ł., natomiast działek nr 2090 i 2185 H. Ł. w 4/16 części, T. S. w 4/16 części, S. W. w 4/16 części, A. R. w 2/16 części, W. K. w 1/16 części oraz K. K., K. K. i . E. M.- K. – każda w 1/48 części. Z akt sprawy wynika również, że stan własnościowy działki nr 2185 w toku prowadzonego postępowania ulegał zmianom. Wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień [...].11.2006 r. wskazuje, że właścicielami tej działki są: H. Ł. w 6/48 części, J. Ł. i A. Ł. w 6/48 części, S. W. w 4/16 części, A. R., Z. S. i D. W. – każde w 2/16 części, W. K. w 47/768 części, E. M.-K. w 22/768 części, K. K. w 21/768 części, E. M. w 5/768 części oraz J. C. w 1/768 części. Wyżej wymienione osoby dopuszczone zostały do udziału w postępowaniu przed organami I i II instancji. Będąc współwłaścicielami nieruchomości nie złożyły jednak w ślad za H. Ł. wniosku o podział nieruchomości. Wniosku takiego nie złożył też ich imieniem J. C. ustanowiony w toku postępowania administracyjnego pełnomocnikiem K. K., E. M.-K., A. R., S. W. oraz nieżyjących obecnie W. K., K. K. i T. S. Prowadzenie postępowania podziałowego w przedmiotowej sprawie nastąpiło zatem z naruszeniem cyt. wyżej art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy przy tym nadmienić, że przepis ten już w toku prowadzonego postępowania administracyjnego uległ niewielkiej zmianie – ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492, ze zm.), która weszła w życie 22.09.2004 r. dodano wyraz "wszystkich", doprecyzowując w ten sposób, że podziału nieruchomości można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych. Jednak nawet jeszcze przed tą zmianą kwestia podziału nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności nie budziła wątpliwości, co znalazło swój wyraz w orzecznictwie. W wyroku z dnia 7.01.2002 r. I SA 1638/00, System Orzecznictwa LEX Nr 81991, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "wystąpienie z wnioskiem o podział nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a każda czynność przekraczająca zwykły zarząd wymaga uprzedniej zgody współwłaścicieli czy też współużytkowników. W przypadku braku takiej zgody, czynność jest nieważna. (...) Zgoda pozostałych współwłaścicieli (współużytkowników) może być zastąpiona tylko rozstrzygnięciem sądu wydanym w postępowaniu nieprocesowym na żądanie tych osób, których udziały wynoszą co najmniej połowę (art. 606-626 k.p.c.)". Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia prawa materialnego – art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako mające wpływ na wynik sprawy Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Sad zauważa również, że w prowadzonym postępowaniu naruszone zostały przepisy postępowania. Postanowienia organów I i II instancji zostały doręczone K. K. oraz T. S., podczas gdy w dacie ich wydania osoby te już nie żyły, a organy nie wyjaśniły kto jest następcą prawnym zmarłych osób. Brak ustaleń w kwestii następców prawnych wskazuje na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 30 § 4 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie poinformowanie H. Ł., zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a., o treści art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie aktualnych współwłaścicieli działki nr 2185 i w zależności od tego czy zostanie przez nich wszystkich złożony wniosek - dalsze prowadzenie postępowania. Z wszystkich tych przyczyn Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.. Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia (wyrażenie opinii w sprawie podziału nieruchomości). O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.