II GSK 258/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 925/08 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. S. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. VI SA/Wa 925/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] września 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego podjął czynności kontrolne w siedzibie przedsiębiorstwa M. S. – A.. Kontrolą objęto dokumenty związane z wykonywaniem transportu drogowego oraz przestrzeganie warunków w nich określonych (posiadane licencje i zezwolenia), czas pracy kierowców oraz dokumentację dotyczącą pracy kierowcy. W zakresie przepisów związanych z czasem pracy kierowców kontrolą objęto okres od dnia 1 czerwca do 31 lipca 2006 r. Na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 30.000 zł za: nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie – za każdy dzień; wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia; wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji; wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą; wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez M. S. od powyższej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r.: 1) utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w zakresie stwierdzonych naruszeń: a) nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie – za każdy dzień, b) wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne; 2) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w zakresie stwierdzonych naruszeń: a) wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, b) wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji; 3) uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w zakresie stwierdzonego wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy, w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą; 4) uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) nałożył karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy odniósł się do każdego z naruszeń. W skardze na powyższą decyzję M. S., wskazując na art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) i wynikające z niego możliwości prawne podjęcia decyzji przez organ odwoławczy, podniosła, że organ II instancji podejmując jednocześnie rozstrzygnięcie, które utrzymuje decyzję w części w mocy i jednocześnie uchyla ją w pozostałej części, nakazując ponowne rozpoznanie sprawy, dopuszcza się rażącego naruszenia prawa. Uwzględniając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił stanowisko skarżącej, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał rozstrzygnięcie nie mieszczące się w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Organ bowiem nie może wydać decyzji innej niż wymienione w powołanym przepisie. Zdaniem Sądu, skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i może nastąpić jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą ponownie rozstrzyganą przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorstwa naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpoznania, przy jednoczesnym utrzymaniu tej decyzji w części i uchyleniu jej w części i umorzeniu postępowania, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w granicach określonych w odwołaniu. Sąd zauważył również, że skoro organ nałożył już karę w maksymalnie określonej wysokości, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, prowadzenie postępowania zmierzające do nałożenia kary pieniężnej byłoby zupełnie bezprzedmiotowe. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz że organ odwoławczy wydając decyzję w II instancji podjął rozstrzygnięcia nieprzewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przedmiotem decyzji było tyle spraw administracyjnych, które tą decyzją zostały załatwione, ile stwierdzonych naruszeń. W rezultacie organ nie wydał decyzji administracyjnej o sentencji innej niż wskazana w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Każde z rozstrzygnięć przybrało bowiem jedynie procesową formę jednej, a nie wielu decyzji administracyjnych. Zabieg polegający na rozstrzygnięciu jedną decyzją administracyjną kilku spraw administracyjnych, mimo że niepoprzedzony postanowieniem o wyłączeniu tych spraw do odrębnego rozpoznania, nie może być uznany za sprzeczny z ww. przepisami. Organ podkreślił, że postępowanie odwoławcze było kontynuacją postępowania pierwszoinstancyjnego, w którym w formie decyzji administracyjnej łącznie rozpatrywano kilka spraw. Organ odwoławczy w zakresie stwierdzonych naruszeń, co do których rozstrzygnął o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, uzasadnił w dostateczny sposób konieczność takiego rozstrzygnięcia potrzebą ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w pozostałym zakresie wskazane było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy pozwalał w sposób jednoznaczny uznać rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe. Organ stwierdził, że nie ma przeszkód, aby w jednym postępowaniu łącznie rozpoznać wiele spraw administracyjnych, w oparciu o wspólny dla nich w znacznej części materiał dowodowy, tym bardziej gdy realizuje to dyrektywę szybkości postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyraził pogląd, że w sytuacji stwierdzenia wielu podobnych naruszeń, z których każde podlega odrębnej karze, nałożenie jednej kary za całą grupę tych samych rodzajowo naruszeń stanowi jedno rozstrzygnięcie i jedną sprawę. Jeżeli natomiast decyzja zawiera rozstrzygnięcie co do wielu przedmiotów (wielu kar pieniężnych za wiele naruszeń) to rozstrzyga ona kilka spraw. Poszczególne grupy stwierdzonych naruszeń przepisów prawa (indywidualne sprawy) konkretyzują różne normy prawa materialnego zawarte bądź to w tym samym akcie prawnym bądź nawet w odrębnych aktach prawnych, a więc podstawy prawne poszczególnych spraw (grup naruszeń) są odmienne, mimo że wynikają ze wspólnego w znacznej części materiału dowodowego. Reasumując Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że organ mógł zastosować poszczególne rozstrzygnięcia przewidziane w katalogu zawartym w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., które odnosiły się odrębnie do poszczególnych grup naruszeń stanowiących oddzielne sprawy, objęte jedną decyzją. Sprawy te różnią się od siebie stopniem ustalenia stanu faktycznego i zakresem zgromadzonego materiału dowodowego, co miało wpływ na podjęcie poszczególnych rozstrzygnięć. Nałożenie na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dwóch kar pieniężnych za naruszenie obowiązków przewidzianych w różnych przepisach, zawartych w różnych unormowaniach, przy uwzględnieniu faktu, że różne naruszenia muszą zostać dowiedzione w odmienny sposób, a dowiedzenie jednego naruszenia nie pozostaje w związku z dowodem na kolejne naruszenie, eliminuje możliwość uznania, że w takim przypadku, mimo wydania jednej decyzji, mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną. M. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako niemającej uzasadnionych podstaw. Strona podzieliła argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto wskazała, że orzekanie przez organ II instancji ograniczone jest niemożnością wydawania decyzji na niekorzyść strony skarżącej. Naruszenia zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius strona upatruje w tym, że mimo częściowego umorzenia postępowania, częściowego przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, organ odwoławczy rodzajowo wymierzył karę w tej samej wysokości co kara uprzednio wymierzona M. S. przy większej ilości czynów sprzecznych z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Bezzasadnie przyjmuje się w niej, że w razie stwierdzenia w toku jednej kontroli wielu naruszeń różnych przepisów prawa, istnieje wiele spraw tożsamych podmiotowo, ale różniących się przedmiotowo, z których każda jest załatwiania odrębnie, ale w formie jednej decyzji. W rezultacie takiego założenia Główny Inspektor Transportu Drogowego przy wydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym naruszył art. 138 § 1 i 2 k.p.a. orzekając w sposób nieznany temu unormowaniu. Należy przede wszystkim przypomnieć, że w dniu 28 listopada 2006 r. organ I instancji zawiadomił M. S. o wszczęciu – na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. – z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia naruszeń przepisów, o których mowa w protokole kontroli z dnia [...] listopada 2006 r. przeprowadzonej w jej przedsiębiorstwie. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nałożył na przedsiębiorstwo karę pieniężną w kwocie 30.000 zł i podał w jej uzasadnieniu zestawienie kar za poszczególne naruszenia wymienionych przepisów podkreślając, że stosownie do art. 92 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym maksymalna kara za naruszenia stwierdzone podczas takiej kontroli zostaje zmniejszona do kwoty 30.000 zł. Z sentencji decyzji wynikało bezspornie, że organ ten nałożył karę w jednej sprawie administracyjnej załatwionej jedną decyzją, za czym przemawia dodatkowo inna jej wysokość w stosunku do sumy kar za poszczególne naruszenia przepisów. W tej sytuacji, jak trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, organ odwoławczy mógł tylko orzec w określonych przez art. 138 § 1 i 2 k.p.a. granicach. W żadnym razie z jednej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji jedną decyzją administracyjną nie można było w postępowaniu odwoławczym wyodrębnić wielu spraw i decyzji niekonsekwentnie zresztą identyfikowanych jako stanowiących części sprawy łącznej mającej różne zakresy i kwalifikującej się do takiego rozdzielenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył więc art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawierający zamknięty katalog rozstrzygnięć, przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania oraz jej uchylenie i nałożenie takiej samej kary 30.000 zł – w każdorazowo wyodrębnionych zakresach naruszeń prawa. Nie jest przy tym zrozumiałe uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania w zakresie naruszeń dotyczących wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia i wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do ewidencji, w sytuacji orzeczenia przez organ odwoławczy maksymalnej wysokości kary w kwocie 30.000 zł, która bez względu na wynik postępowania administracyjnego w tym zakresie nie mogła już ulec zmianie, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej nawiązano do pojęcia sprawy administracyjnej jako relacji pomiędzy nierównorzędnymi podmiotami stosunku administracyjnoprawnego, dającą możliwość ukształtowania praw i obowiązków stron tego stosunku. Sprawę administracyjną tworzą więc: strony, stan faktyczny i norma prawna mająca do niego zastosowanie. Nałożenie na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kar pieniężnych za naruszenie obowiązków przewidzianych w różnych przepisach, które muszą być dowiedzione w odmienny sposób eliminuje możliwość uznania, iż w takim przypadku, mimo wydania jednej decyzji, mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną. Ten wywód został przejęty z uzasadnienia wyroków NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r. II GSK 55/08 i z dnia 15 maja 2008 r. II GSK 65/08. Taki sposób rozumienia sprawy administracyjnej dotyczącej nałożenia omawianej kary, nie został aprobowany w ugruntowanym już orzecznictwie NSA, o czym świadczą przykładowo jego wyroki: z dnia 11 kwietnia 2008 r. II GSK 29/08, z dnia 30 czerwca 2009 r. II GSK 1049/08, z dnia 8 lipca 2009 r. II GSK 1083/08, z dnia 14 lipca 2009 r. II GSK 1091/08, z dnia 30 lipca 2009 r. II GSK 1109/08 i z dnia 27 sierpnia 2009 r. II GSK 9/09 zawierające argumentację wykorzystaną również w motywach tego wyroku. Należy dodatkowo pamiętać, że stosownie do art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis ten stosuje się po łącznym spełnieniu następujących przesłanek: istnieje wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, a w każdej z nich właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Chodzi w nim o sprawy tożsame pod względem przedmiotowym, lecz różne pod względem podmiotowym (stron postępowania). W orzecznictwie dopuszczono również możliwość prowadzenia jednego postępowania dotyczącego tej samej strony, jeżeli w wielu sprawach obowiązki strony wynikają z tego samego stanu faktycznego i prawnego (np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r. I SA/630/98 – ONSA 2000, nr 1, poz. 25). Nie będzie natomiast możliwe zastosowanie unormowania zawartego w art. 62 k.p.a. przy wielości spraw administracyjnych, jeżeli żądania stron dotyczące tego samego przedmiotu oparte są na różnych podstawach prawnych (por. np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2009, wyd. III). W rezultacie przyjęcia koncepcji identyfikowania sprawy administracyjnej w materialnym rozumieniu według przepisu określającego karę pieniężną za naruszenie konkretnego obowiązku lub warunku, nie było dopuszczalne objęcie wielu takich spraw jednym postępowaniem i załatwienie ich jedną decyzją. Również z tego powodu uzasadnione jest przyjęcie, że art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym czyni przedmiotem sprawy administracyjnej nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia obowiązków i warunków stwierdzone podczas jednej kontroli, do maksymalnej sumy kar pieniężnych określonej w jego ust. 2: do 15.000 zł w odniesieniu do kontroli drogowej i do 30.000 zł – jak w rozpoznawanej sprawie – w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł jak w sentencji.