I OSK 1205/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Anna Lech NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Mińsk Mazowiecki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 379/08 w sprawie ze skargi Gminy Mińsk Mazowiecki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną. Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. unieważnił przeprowadzony w dniu [...] czerwca 2007r. konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w S. Przyczyną unieważnienia konkursu były zdaniem organu nieprawidłowości zaistniałe w postępowaniu konkursowym - dotyczące właściwej reprezentacji związkowej - które mogły wpłynąć na jego wynik. Wójt Gminy podniósł w uzasadnieniu wydanego zarządzenia, że przepis art. 36a ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572, ze zm., dalej: u.s.o.) nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązek powołania komisji konkursowej, w której skład wchodzi między innymi po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych. Wskazał również, że w skład komisji konkursowej został powołany jeden przedstawiciel organizacji związkowej w sytuacji, w której w konkursie brały udział dwie odrębne szkoły: Szkoła Podstawowa w S. i Gimnazjum w S. Organ wykonawczy gminy uznał zatem, że dla legalności działań komisji niezbędne było uczestnictwo dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych, jako przedstawicieli dwóch zakładów pracy. Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki nr [...] unieważniającego przeprowadzony konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w S. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że w ocenie organu nadzoru brak było podstaw do unieważnienia przedmiotowego konkursu, bowiem procedura dotycząca powołania komisji konkursowej przeprowadzona została prawidłowo. Korespondencja pomiędzy Wójtem Gminy Mińsk Mazowiecki, a Zarządem Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego (dalej: ZNP) w Mińsku Mazowieckim wynika, że Wójt pismem z dnia [...] marca 2007 r. zwrócił się do oddziału ZNP o oddelegowanie jednego kandydata do komisji konkursowej. W odpowiedzi na to pismo Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział w Mińsku Mazowieckim upoważnił jedną osobę do prac w komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w S. Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki powołał do składu komisji konkursowej jednego przedstawiciela Związku Nauczycielstwa Polskiego. Zdaniem organu nadzoru zarzutu nieprawidłowej liczby przedstawicieli związków zawodowych, uczestniczących w komisji konkursowej, jest bezzasadny, bowiem przepis art. 36a ust. 5 u.s.o. określa w sposób wyczerpujący i sztywny skład komisji konkursowej, bez możliwości zmniejszania ani zwiększania liczby członków. Z treści art. 36a ust.5 pkt 3 u.s.o. wynika, że przedstawiciel związkowy reprezentuje w komisji konkursowej nie zakładową organizację związkową, lecz związek jako taki, bowiem ustawa nie dopuszcza, aby był on osobą zatrudnioną w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Osobę tę powinna wskazać właściwa władza statutowa związku zawodowego. Organ nadzoru uznał zatem, że Wójt kontrolowanym zarządzeniem o unieważnieniu konkursu w sposób istotny naruszył przepis art. 36a ust. 5 pkt 3 u.s.o. poprzez uznanie jednoosobowej reprezentacji organizacji związkowej za niewystarczającą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Mińsk Mazowiecki wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację przepisów art. 36a u.s.o. Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie powołania i przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w S. Wyjaśniła, że aby nie przedłużać stanu tymczasowości i niejasnej sytuacji w zakresie obsady stanowiska dyrektora Zespołu, Wójt Gminy zarządzeniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] postanowił odstąpić od zaskarżenia do sądu administracyjnego poprzedniego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody zapadłego w tej sprawie, uznając je za słuszne i w konsekwencji uchylił swoje poprzednie zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Ponowna analiza dokumentów oraz treści rozstrzygnięcia nadzorczego doprowadziła do wydania zarządzenia nr [...]. Uznając uprawnienie międzyzakładowej organizacji związkowej do reprezentowania ZNP w składzie komisji konkursowej, Wójt Gminy podniósł, że w jej skład powinno wejść dwóch (a nie jeden) członków komisji z ramienia międzyzakładowej organizacji związkowej ZNP, reprezentujących dwie niezależnie od siebie, funkcjonujące odrębnie, zakładowe organizacje związkowe. Powołując treść art. 36a ust. 5 u.s.o. strona skarżąca stwierdziła, że aby związek zawodowy mógł wytypować swojego przedstawiciela, musi posiadać strukturę organizacyjną (zakładową organizacją związkową), która musi być umiejscowiona w danym zakładzie pracy. Za takim rozumieniem powyższego przepisu przemawia wykładnia logiczno-gramatyczna. W związku z brakiem ustawowej definicji pojęcia "zakładowa organizacja związkowa", przy jego wykładni należy posłużyć się potocznym znaczeniem słowa zakładowa, czyli jednostka organizacyjna związku zawodowego, która została utworzona w konkretnym zakładzie pracy i która swoim zasięgiem działania obejmuje ten zakład. Z kolei struktura związku zawodowego obejmująca zasięgiem działania więcej niż jeden zakład jest już strukturą ponadzakładową (międzyzakładową). Równocześnie strona skarżąca uznała, że zakładowa organizacja związkowa to taka, która działa (istnieje) w danym zakładzie pracy. Skoro na terenie Szkoły Podstawkowej w S. i Gimnazjum w S. nie działa zorganizowana struktura organizacyjna żadnego związku zawodowego, to nie ma żadnych wątpliwości, że nie ma w nim zakładowej organizacji związkowej. Tymczasem ustawodawca uzależnił skorzystanie z uprawnienia, jakim jest wytypowanie przez związek zawodowy przedstawiciela do prac w komisji konkursowej, od istnienia w szkole zakładowej organizacji związkowej. Jeżeli więc związek zawodowy, w granicach przyznanej mu swobody, nie utworzył w Szkole Podstawowej ani w Gimnazjum ogniw organizacyjnych, w których ustawodawca usytuował określone uprawnienie, to nie będzie on mógł z tej kompetencji skorzystać. Pomimo tych argumentów argumentów, skarżąca przyjęła, że przedstawiciel ZNP poprzez wykładnię art. 34 ustawy o związkach zawodowych miał uprawnienia do zasiadania w komisji konkursowej jako reprezentant organizacji międzyzakładowej spełniającej zadania organizacji zakładowej. To wynika z tego również, że wskazani winni być dwaj przedstawiciele do prac w komisji, ponieważ zarówno w momencie ustalania składu komisji konkursowej, jak i w chwili przeprowadzania konkursu istniały dwa niezależne od siebie zakłady pracy tj. Szkoła Podstawowa w S. oraz Gimnazjum w S. Odpowiadając na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca 2008r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 379/08 oddalił skargę Gminy Mińsk Mazowiecki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że skarga jest niezasadna. Za bezsporne przyjęto, że w składzie powołanej przez Wójta Gminy komisji konkursowej znalazł się przedstawiciel Związku Nauczycielstwa Polskiego (ZNP), a także że na terenie żadnej z łączonych szkół nie działała wyodrębniona struktura organizacyjna żadnego związku zawodowego. Rozstrzygnięcia wymagała zatem kwestia, czy związek zawodowy, który działaniem swoim obejmuje szkołę, w której przeprowadzany jest konkurs na stanowisko dyrektora, powinien być reprezentowany w pracach komisji konkursowej, niezależnie od tego, czy posiada członków zatrudnionych w takiej szkole oraz czy ilość łączonych szkół wywiera wpływ na ilość przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych, którzy winni być powołani w skład komisji konkursowej. Skoro przepisy ustawy o systemie oświaty nie podają znaczenia pojęcia "zakładowej organizacji związkowej", w tej kwestii Sąd sięgnął do przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 854, ze zm., dalej: u.z.z.), która stanowi, że zakładowa organizacja związkowa to taka, która zakresem swojego działania obejmuje cały zakład pracy. Zgodnie zaś z treścią art. 34 ust. 1 u.z.z. uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują również międzyzakładowej organizacji związkowej, która swoim działaniem obejmuje danego pracodawcę. Taka regulacja uzasadniała zdaniem Sądu udział w komisji konkursowej przedstawiciela międzyzakładowej organizacji związkowej, która zakresem swojego działania obejmuje szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa, niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w danej szkole (placówce) są członkami owego związku. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 3 u.s.o. istotne jest, aby w pracach komisji uczestniczył nie członek zakładowej organizacji związkowej zatrudniony w szkole (placówce), ale przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej obszarem swego działania teren danej szkoły (placówki). Celem tej regulacji jest zapewnie udziału w pracach komisji konkursowej, a zatem zapewnienie możliwości obrony interesów grupy społecznej, jaką tworzą nauczyciele, organizacji, która statutowo powołana jest do takich działań i reprezentacji tej grupy zawodowej (art. 3 pkt 4 i art. 4 K.N.). To, jakie jednostki organizacyjne obejmuje dana międzyzakładowa organizacja związkowa, określają decyzje właściwych organów danego związku zawodowego. Swoboda tych organów w tym zakresie ograniczona jest przez rozstrzygnięcia ustawowe i statut związku zawodowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 516/07). Za taką interpretacją przywołanych przepisów przemawiają rozwiązania systemowe dotyczące prawa nauczycieli do korzystania z pomocy związków zawodowych na zasadach dotyczących pracowników będących członkami takiego związku. Zdaniem Sądu I instancji przedstawiciele związku zawodowego, którzy biorą udział w pracach komisji wraz z innymi uprawnionymi, dają gwarancję bezstronności i czuwania nad przestrzeganiem ustalonych zasad prowadzonego postępowania konkursowego. O takim rozumieniu analizowanego przepisu świadczy również regulacja zawarta w art. 36a ust. 5b u.s.o., w świetle której "przepis ust. 5 stosuje się również w przypadku konkursu na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek (...)". Oczywistym jest bowiem, że w nowo zakładanym zespole szkół lub placówek, nie działają jeszcze zakładowe związki zawodowe. Gdyby zatem przyjąć interpretację przedstawioną pierwotnie przez stronę skarżącą, niedopuszczalna byłaby reprezentacja związków zawodowych w komisji, utworzonej w celu przeprowadzenia konkursu dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek. Taka reprezentacja nie byłaby dopuszczalna (zgodnie z interpretacją strony skarżącej) również w sytuacji, gdy w danej szkole lub placówce nie działa żadna zakładowa organizacja związkowa. W tym stanie Sąd uznał, że nie ma podstaw do uznania zasadności stanowiska strony skarżącej odnośnie stwierdzenia, że skoro w dniu powołania komisji konkursowej, jak również w dniu przeprowadzenia konkursu, działały dwa niezależne zakłady pracy (szkoły) tj. Szkoła Podstawowa w S. oraz Gimnazjum w S., uznając uprawnienie międzyzakładowej organizacji związkowej do reprezentowania ZNP w składzie komisji konkursowej, w jej skład powinno wejść dwóch członków komisji z ramienia międzyzakładowej organizacji związkowej ZNP (a nie jeden), reprezentujących dwie niezależnie od siebie, funkcjonujące odrębnie, zakładowe organizacje związkowe. Przepis art. 36a ust. 5 pkt 3 u.s.o. przesądza bowiem, że w skład komisji konkursowej wchodzi "po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych". Z brzmienia art. 36a ust. 5b u.s.o. wynika, że w przypadku nowo zakładanego zespołu szkół reprezentantów rad pedagogicznych i rodziców w komisji konkursowej wyłania się spośród przedstawicieli wszystkich łączonych placówek, jednak bez zwiększenia liczby tych reprezentantów w komisji. Dlatego też postulowane przez stronę skarżącą zwielokrotnienie reprezentacji związku zawodowego w przypadku łączenia placówek nie znajduje zatem uzasadnienia. Wskazując, że w pracach komisji konkursowej uczestniczył przedstawiciel związku zawodowego obejmującego obszarem swego działania teren danej szkoły (placówki), w której konkurs się odbywał, niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w danej szkole (placówce) byli członkami tego związku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skład tej komisji ustalono zgodnie z przepisami prawa. Skargę kasacyjną opartą na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniosła Gmina Mińsk Mazowiecki zaskarżając powyższy wyrok w całości. Podniesiono, że zapadł on zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 36a ust. 5 pkt 3 u.s.o. jak i przepisów postępowania - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. oraz przepisami art. 6, 7 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Pełnomocnik Gminy wskazał, że do naruszenia przepisu prawa materialnego doszło poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w skład komisji konkursowej powinien wejść tylko jeden przedstawiciel związku zawodowego ZNP, gdy przepis ten dopuszcza udział także przedstawicieli innych zakładowych organizacji związkowych. Uchybienia proceduralne polegały, zdaniem autora skargi kasacyjnej, na naruszeniu zasady praworządności postępowania administracyjnego, zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa i prawdy obiektywnej, a także naruszeniu obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i przekroczeniu granic zasady swobodnej oceny dowodów i nieprzeprowadzeniu dowodów mających istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro w art. 36a ust. 5 pkt 3 u.s.o. ustawodawca wskazał na zakładowe organizacje związkowe uprawnione do delegowania swoich członków, to uprawnienie to należy odnieść także do związków zawodowych o charakterze ogólnokrajowym działającym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, których statutowe zadania związane są z systemem oświaty. Dalej podniesiono, że zawiadomienie o konkursie jedynie ZNP nie czyni zadość art. 36a ust. 5 pkt 3 u.s.o. w sytuacji, gdy istnieją inne organizacje związkowe obejmujące zasięgiem swojego działania przedmiotową szkołę - jak Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "[...]" Regionu Mazowsze Oddział w Mińsku Mazowieckim. Nadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a., niedostrzegając uchybienia przepisom art. 6, 7 i 77 k.p.a. przez organ nadzorczy. Nadto zarzucono, że Sąd I instancji mimo możliwości jaką daje art. 106 z 3 p.p.s.a. nie zbadał i nie ustalił czy na terenie Gminy Mińsk Mazowiecki działają inne związki zawodowe poza ZNP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W odróżnieniu od Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, leczy jedynie zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odstępstwem od tej zasady jest badanie z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skoro w niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że są one nietrafne, również ze względu na wadliwość ich skonstruowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym i Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywołuje kontrowersje. Sprowadzają się one do kwestii, czy przepis ten dotyczy wyłącznie naruszenia prawa procesowego stosowanego przez sąd I instancji, czyli naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy także naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. Sądowi orzekającemu w niniejszym składzie znany jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05, publ.: ONSAiWSA 2006/2/39) gdzie przyjęto, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd zaprezentował także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2006 r. w sprawie sygn. akt SK 63/05 (publ.: OTK-A 2006/ 8/108). Przytoczone orzeczenia doprowadziły do ukształtowania się poglądu, zgodnie z którym dopuszczalne jest podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, ale tylko w przypadku powiązania ich z konkretnymi naruszeniami przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 27.09.2007r. sygn. akt I GSK 2216/06, publ.: LEX nr 375235, wyrok NSA z 18.08.2007r. sygn. akt I FSK 1204/06, publ.: Jur.Podat. 2007/6/93, wyrok NSA z 10.07.2007r. sygn. akt I OSK 1134/06, publ.: LEX nr 366213). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, uznając że zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego może być skutecznie podniesiony jako podstawa kasacyjna jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże, że wiąże się to z naruszeniem przez sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Tak został przez skarżącego sformułowany zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, gdzie wskazano, że Sąd I instancji poprzez uchybienie przepisom ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 148 p.p.s.a., nie dostrzegł naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Konstrukcja zarzutów odnoszących się do przepisów postępowania jest mimo to wadliwa i to z kilku względów. Po pierwsze autor skargi kasacyjnej wskazuje na art. 3 § 1 p.p.s.a. czyli przepis określający zakres prawa do sądu, wskazujący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W istocie jest więc to przepis o charakterze ustrojowym i może być podstawą zarzutu skargi kasacyjnej tylko w powiązaniu z innymi przepisami (por. wyrok NSA z 27.02.2008r., sygn. akt I OSK 1447/07, publ.: M.Prawn. 2008/6/282). Zarzuty niniejszej skargi obok przepisów postępowania administracyjnego - art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. - opierały się na art. 148 p.p.s.a., który określa, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, który w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a. byłby uzasadniony, gdyby Sąd mimo uwzględnienia skargi nie uchylił aktu nadzoru (por. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 284/04, publ.: LEX nr 174019 i z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2525/04, pub.: LEX nr 187979). Należy wskazać, że składający skargę kasacyjną nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, tak aby można było przyjąć, że bezzasadnie nie zastosował art. 148 p.p.s.a. W świetle powyższych rozważań wskazanie przez skarżącego na naruszenie przepisów art. 6, 7 i 77 §1 k.p.a. jest chybione, albowiem przepisy te odnoszą się do zasady praworządności, zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz reguły postępowania dowodowego polegającej na zobowiązaniu organów do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Regulacje te nie znajdują zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym - ani w pierwszej, ani tym bardziej drugiej instancji. Wynika to z istoty postępowania przed sądami administracyjnymi, która polega na kontroli legalności zaskarżonych aktów i ograniczonego zakresu postępowania dowodowego, które ma jedynie charakter uzupełniający. Nie można za trafne uznać zarzutów skargi, które opierają się na przepisach, które nie były przez Sąd I instancji stosowane, lub których stosowanie nie leży w jego kompetencjach. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Przytoczony przepis stanowi wyjątek, odstępstwo od zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd administracyjny kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Nadto sformułowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazuje jednoznacznie, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu, które dodatkowo może zostać zrealizowane przy łącznym spełnieniu wskazanych tam dwóch przesłanek. Skarżący w żaden sposób nie wykazał w postępowaniu przed Sądem I instancji, aby zachodziła potrzeba wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W szczególności na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego skarżący nie wskazał na żadne dowody, których przeprowadzenie mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że pogląd o konieczności reprezentacji zakładowych organizacji związkowych innych niż ZNP, wywiedziony został dopiero na etapie skargi kasacyjnej. Zarówno z uzasadnienia zarządzenia nr 45/2007 jak i z argumentów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wynika, że kwestią sporną była liczba członków którzy winni reprezentować ZNP, a nie jakie organizacje związkowe winny uczestniczyć w komisji konkursowej. Wskazane w skardze kasacyjnej pismo Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "[...]" Regionu Mazowsze, Oddział w Mińsku Mazowieckim, nosi datę [...] czerwca 2008r., co jednoznacznie wskazuje że dokument ten powstał po wydaniu wyroku i nie mógł być przedmiotem oceny i kontroli Sądu I instancji. Należy podkreślić, że dopuszczenie przez sąd I instancji uzupełniającego dowodu z dokumentów mogłoby mieć miejsce w sytuacji, gdy ich brak uniemożliwiałby skontrolowanie zgodności z prawem ustaleń faktycznych organu. Jak wynika za akt sprawy w dacie orzekania brak było dokumentów, na podstawie których Sąd I instancji mógłby przeprowadzić postępowanie uzupełniające. Ponadto ustalenie wszystkich organizacji związkowych obejmujących zasięgiem swojego działania przedmiotowy zespół szkół, musiałoby być także oceniane pod kątem drugiej przesłanki określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a. tj. spowodowania nadmiernej przedłużenia postępowania. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36a ust. 5 pkt 3 u.s.o. w świetle nie podważonych ustaleń faktycznych, będących podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji, należało uznać za chybiony. Za podstawę rozważań należy przyjąć stan, w którym na terenie żadnej ze szkół wchodzących w skład nowo zakładanego zespołu, nie działa wyodrębniona struktura organizacyjna żadnego związku zawodowego. Przepis art. 36a ust. 5 u.s.o. określa, że w skład komisji konkursowej wchodzi po trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę i organu sprawującego nadzór pedagogiczny, po dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej i rodziców oraz po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Natomiast do sytuacji nowo zakładanego zespołu odnosi się art. 36a ust. 5b u.s.o., który stanowi że ust. 5 stosuje się również w przypadku konkursu na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek, z tym że dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej wyłania się spośród przedstawicieli rad pedagogicznych wszystkich szkół lub placówek łączonych w zespół, a dwóch przedstawicieli rodziców wyłania się spośród rodziców uczniów wszystkich szkół lub placówek łączonych w zespół. Po pierwsze za zasadne należy uznać rozważania Sądu I instancji, co do znaczenia zwrotu zakładowa organizacja związkowa. W oparciu o wykładnię przepisu art. 34 u.z.z. w istocie można było przyjąć konstrukcję pozwalająca na uznanie za zakładową organizację związkową, również organizację międzyzakładową. Pozostaje to w zgodzie z zasadą samorządności związków zawodowych, która pozostawia w ich gestii tworzenie struktur, jednostek organizacyjnych i określenie zasięgu ich oddziaływania. Skoro ZNP oddelegował przedstawiciela do komisji konkursowej, to organ nadzoru, a za nim Sąd I instancji nie mógł przyjąć, że nie jest on reprezentantem w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5b u.s.o. Nie można uznać za naruszenie tych przepisów sytuacji, w której związek zawodowy, do którego wystąpił uprawniony organ prowadzący, wytypował przedstawiciela do komisji konkursowej. Należy podnieść, że ani przepisy art. 36a u.s.o., ani wydane na ich podstawie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23 października 2003r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2003r., nr 189, poz. 1855, dalej: Rozporządzenie) nie określają wprost trybu informowania związków zawodowych. Udział związków zawodowych w sytuacji gdzie na terenie danej szkoły nie działa żadna wyodrębniona jednostka organizacyjna, zależy w dużej mierze od ich inicjatywy. Przepis § 1 ust.2 Rozporządzenia wskazuje, że o konkursie ogłasza się w co najmniej dwóch dziennikach: jednym o zasięgu wojewódzkim i jednym o zasięgu lokalnym, co pozwala zainteresowanym podmiotom skorzystać z uprawnień przewidzianych w przepisach art. 36a u.s.o. Nie jest tak, że w każdym przypadku konkursu na dyrektora, w komisji musi brać udział przedstawiciel każdego związku zawodowego obejmującego swoim działaniem daną placówkę. Po pierwsze dlatego, że jest to uprawnienie, a nie obowiązek, po wtóre mogą być sytuacje, gdzie mimo braku zakładowej organizacji związkowej, inna jednostka organizacyjna również nie wytypuje przedstawiciela. W niniejszej sprawie Sąd I instancji ustalił, że inne związki zawodowe nie współpracowały z organem I instancji w przedmiotowym zakresie i nie informowały o swojej strukturze i reprezentacji. Ponadto ustawodawca wprost przewidział sytuację, w której skład komisji konkursowej jest ustalany na zupełnie innych zasadach - w art. 36a ust. 6 u.s.o. wskazał, że w przypadku szkół i placówek nowo zakładanych skład komisji konkursowej określa organ prowadzący tę szkołę lub placówkę w uzgodnieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Ubocznie Sąd wskazuje, że w myśl przepisów art. 36a ust. 5b i art. 36a ust. 6 u.s.o. czym innym jest nowo zakładany zespół szkół lub placówek, a czym innym nowo zakładane szkoły lub placówki. Reasumując, z uzasadnienia Sądu I instancji nie wynika, aby przyjęto, że w skład komisji konkursowej miał wchodzić - jak podniesiono w skardze kasacyjnej - "tylko i jedynie" przedstawiciel ZNP. Prawidłowo uznano jedynie, że udział przedstawiciela związku zawodowego, wskazanego przez Oddział ZNP w Mińsku Mazowieckim, nie spowodował naruszenia prawa. Taki pogląd znajduje oparcie w przepisie art. 9 u.z.z. stanowiącym, że statuty oraz uchwały związkowe określają swobodnie struktury organizacyjne związków zawodowych i art. 18 ust. 1 Statutu ZNP (t.j. zarejestrowany przez Sąd Rejonowy dla Miasta Stołecznego Warszawy w Warszawie 2 stycznia 2007 r.) przewidującym, że oddział jest międzyzakładową organizacją związkową o uprawnieniach zakładowej organizacji związkowej w rozumieniu ustawy o związkach zawodowych i prawa pracy. Słusznym również jest przyjęcie, że liczba reprezentantów zależy od liczby zakładowych organizacji związkowych, a nie od tego ile podmiotów tworzy nowy zespół szkół lub placówek. Nieuprawnione są jedynie rozważania Sądu I instancji prowadzące do wniosku, że w komisji konkursowej o której mowa w art. 36a u.s.o. reprezentacja związku zawodowego jest zawsze konieczna, jak wskazano powyżej mogą istnieć sytuacje, gdy mimo braku przedstawiciela związku zawodowego, skład komisji nie będzie wadliwy. W okolicznościach sprawy nie wpłynęły one jednak na trafność rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 184 p.p.s.a.