I OSK 1186/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del.WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Spółka z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 261/08 w sprawie ze skargi M. Spółka z o.o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzeń i innych świadczeń pracowniczych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. Sp. z o.o. w Toruniu na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzeń i innych świadczeń pracowniczych. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Bydgoszczy Oddział w Toruniu w wyniku przeprowadzonej kontroli w zakładzie pracy - M. Sp. z o. o. w T., działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy 2 dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589) wydał w dniu (...) grudnia 2007 r. nakaz nr (...), którym zobowiązał ten podmiot do wypłacenia pracownikom wymienionym w niniejszym nakazie: wynagrodzenia za miesiąc sierpień i wrzesień 2007 r., odprawy emerytalno - rentowej, odszkodowania w związku z rozwiązaniem umowy o pracę w trybie art. 55 § 1 indeks 1 K.p., odprawy pieniężnej w związku z rozwiązaniem umowy o pracę z przyczyn niedotyczących pracowników, nagrody jubileuszowej oraz ekwiwalentów pieniężnych z tytułu niewykorzystania urlopów wypoczynkowych w związku rozwiązaniem umów o pracę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, iż do protokołu kontroli zostały wniesione zastrzeżenia, jednak nie dotyczyły one wynagrodzeń za pracę oraz innych świadczeń zawartych w niniejszym nakazie co zdaniem organu oznacza, że ustalenia zawarte w protokole z kontroli w tym zakresie są bezsporne. Ustalono również, że firma "M." wystąpiła do Sądu Gospodarczego w T. o ogłoszenie upadłości, jednak postanowieniem sądu (syg. akt (...)) z dnia (...) października 2007 r. wniosek o upadłość został oddalony. Inspektor Pracy wziął więc pod uwagę trudną sytuację spółki, jednak stwierdził, iż nie wydanie nakazu w zakresie niewypłaconych świadczeń oznaczałoby przerzucenie ryzyka prowadzenia działalności spółki na pracowników, co byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa pracy oraz interesem samych pracowników. Podkreślono, że w interesie społecznym leży, aby należności ze stosunku pracy były pracownikom wypłacone niezwłocznie, gdyż stanowią istotny, a czasami jedyny element podstawy ich utrzymania, a trudności finansowe jakie posiada obecnie spółka nie mogą być podstawą do odstąpienia przez inspektora od wydania nakazu. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia M. zarzuciła jego wydanie z naruszeniem art. 77 oraz art. 7 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wydanie decyzji bez dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących odwołującej, związanych z powstaniem stanu jej niewypłacalności a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszenie art. 11 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania oraz bezprzedmiotowość decyzji w dniu jej wydania w części, w której została już wykonana. Z uwagi na wyszczególnione powyżej uchybienia, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze szczególnym uwzględnieniem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy określenia możliwego do wykonania dla skarżącej terminu wykonania nakazu. Uzasadniając podniesione zarzuty strona odwołująca wskazała, że jakkolwiek wydanie wskazanej wyżej decyzji, co do jej natychmiastowego wykonania, uzasadnione jest treścią art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, to jednak organy administracyjne przy rozstrzygnięciu sprawy i określeniu terminu jego wykonania nie wzięły pod uwagę istotnych okoliczności odnoszących się do sytuacji finansowej spółki. W szczególności wskazano na podejmowane próby ratowania firmy przed likwidacją (prowadzone postępowanie upadłościowe), które to działania nie pozwoliły jednak zabezpieczyć we wskazanym w nakazie terminie dostatecznych środków finansowych na jego wykonanie, w związku z czym zasadnym było określenie terminu wykonania obowiązku objętego nakazem - możliwego do wykonania dla skarżącej. Podniesiono również, że wobec ziszczenia się jednej z przesłanek niewypłacalności pracodawcy w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 2006 r., Nr 158, poz. 1121, z późno zm.) skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Oddział w Bydgoszczy o zaspokojenie roszczeń pracowników ze środków Funduszu, co spowodowało, że należności pracowników wynikające ze stosunku pracy w zakresie przedmiotowym określonym w art. 12 wskazanej wyżej ustawy, zostały przekazane za pośrednictwem skarżącej pracownikom w dniu 11 grudnia 2007 r. tj. w terminie poprzedzającym wydanie zaskarżonego nakazu, w związku z czym w tym właśnie zakresie jest on bezprzedmiotowy. Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r., nr (...) utrzymał w mocy zaskarżony nakaz w zakresie odnoszącym się do odprawy emerytalno - rentowej, odszkodowania w związku z rozwiązaniem umowy o pracę przez pracownika w trybie art. 55 § 1 indeks 1 K.p., oraz nagrody jubileuszowej; w pozostałym zaś zakresie orzeczono odrębną decyzją. Argumentując swoje stanowisko Okręgowy Inspektor Pracy podniósł, iż pracodawca (strona odwołująca) nie kwestionuje zasadności roszczeń pracowniczych objętych zaskarżonym nakazem, który wydano w oparciu o przepis art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, obligujący inspektora do wydania decyzji nakazującej wypłatę należnych pracownikom świadczeń, jeśli pracodawca obowiązkowi temu uchybia, podkreślając, że przepis ten jednoznacznie rozstrzyga, że "nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu". Ponadto stwierdzono, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje trudna sytuacja finansowa pracodawcy, ponieważ żaden przepis prawa nie wspomina o możliwości uwolnienia pracodawcy, chociażby w części, z ponoszenia ryzyka prowadzenia działalności, które polega na tym, że pracownik nie ponosi skutków zdarzeń, które wpłynęły na ujemne wyniki gospodarcze działalności pracodawcy. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że trudna sytuacja finansowa strony odwołującej trwa od pięciu lat, a poziom zadłużenia systematycznie wzrasta - jest to więc kolejny powód aby decyzje dotyczące wypłaty należności były natychmiast egzekwowane, jako zabezpieczenie interesów pracowników - słabszej strony stosunku pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. Sp. z o.o. zarzuciła wydanie decyzji organu odwoławczego z naruszeniem art. 77 oraz art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących skarżącego, związanych z powstaniem stanu jego niewypłacalności, a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Bydgoszczy Oddział w T. z dnia (...) grudnia 2007 r. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą wydania nakazu wypłacenia pracownikom określonych składników wynagrodzenia, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzje wydawane przez Państwową Inspekcję Pracy w oparciu o przepis art. 11 pkt. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Ponadto inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika ponieważ w tym zakresie kompetencja przynależy do sądu powszechnego. Według Sądu pierwszej instancji wynikający z art. 11 pkt. 7 omawianej ustawy rygor natychmiastowej wykonalności jest uregulowany sposób jasny i kategoryczny, a więc nie budzący wątpliwości co do doboru przez organ administracyjny rozstrzygnięcia w takiej sytuacji i terminu jego wykonania. Oznacza to, że ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym żadnego luzu decyzyjnego w tej mierze. Organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu, o którym mowa, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały po temu uzasadnione przesłanki. Ustawodawca nie przewidział bowiem dla decyzji z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy innego - niż natychmiastowy - terminu wykonania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że akta sprawy jednoznacznie potwierdzają, że nakaz nr rej. (...) z (...).12.2007 r., w części, która jest przedmiotem rozstrzygania przez organ w niniejszym postępowaniu, wydano w oparciu o nie budzące wątpliwości ustalenia z kontroli, z którymi zgodził się pracodawca. Również w skardze na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy stan faktyczny opisany w nakazie nie jest kwestionowany. Pozostaje więc poza sporem, że w chwili wydawania decyzji przez inspektora pracy i rozpatrzenia odwołania od decyzji, pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należności pracowniczych, które miały charakter wymagalny. W tych okolicznościach organ był uprawniony do wydania nakazu, który uzyskał natychmiastową wykonalność z mocy art. 11 pkt 7 cyt. ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji należności pracownicze objęte są szczególną ochroną, co potwierdza analiza przepisów określających m.in. terminy ich wypłaty, a także przepisy karne, choćby art. 282 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Logiczną konsekwencją takiego unormowania, utrzymaną przez racjonalnego ustawodawcę jest więc dyspozycja wynikająca z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie z którą organ nadzoru nie ma prawa do wydania decyzji oczekiwanej przez skarżącego, tj. ustalenia terminu wykonania nakazu inaczej niż wynika z tego przepisu, nakazującego jego natychmiastowe wykonanie. Ustawodawca mając na względzie szczególną ochronę należności pracowniczych postanowił, że decyzje w sprawie ich wypłaty podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Tak więc według tego Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do wstrzymania wykonania nakazu ani do umorzenia postępowania z powodu częściowej niewykonalności świadczenia. Przepisy nie przewidują, by następcza niewykonalność świadczenia, chociażby z powodu niezawinionej niewypłacalności, stwarzała podstawy do stwierdzania bezprzedmiotowości postępowania. Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonana pod względem legalności kontrola prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania prowadzi do uznania, iż zapadłe rozstrzygnięcia nie uchybiają w żaden sposób wymaganiom prawnym wynikającym z ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i pozostałych przepisów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka M. Sp. z o.o. w T. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak dokonania dokładnego i obiektywnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących skarżącego, a związanych z powstaniem stanu jego niewypłacalności i mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego i jego oceny dotyczącej przyczyn powstania stanu niewypłacalności skarżącej. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż zła sytuacja finansowa spółki i oddalenie jej wniosku o ogłoszenie upadłości z uwagi na stwierdzenie braku środków na przeprowadzenie postępowania spowodowana została zbyt późnym złożeniem wniosku przez zarząd. Powołała się na fakt przejęcia praw i obowiązków M. na podstawie zawartej ze Skarbem Państwa w dniu (...) grudnia 2000 r. umowy o oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania. Na złą sytuację finansową skarżącej wpłynęło również jej zdaniem podniesienie w sierpniu 2001 r. opłat urzędowych za obowiązkową legalizację wyrobów z 3.80 zł do 9 zł. Skarżąca spółka wskazała, że przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd pierwszej instancji nie wzięły pod uwagę, iż w dniu (...) lutego 2003 r. przed Sądem Rejonowym w T. zostało otwarte postępowanie układowe ((...)), które ostatecznie zostało umorzone w październiku 2006 r, po uprawomocnieniu się Postanowienia Sądu Rejonowego w T. XIII Wydziału Gospodarczego dla spraw Upadłościowych i Naprawczych z dnia (...) maja 2006 r. z uwagi na brak zgody na zgromadzeniu wierzycieli Skarbu Państwa jako największego wierzyciela układowego. Okoliczność ta spowodowała lawinowy wzrost postępowań egzekucyjnych i sądowych wszczętych przeciwko spółce, co doprowadziło do utraty jej płynności finansowej. W konsekwencji złożyła ona w dniu (...) lipca 2007 r. w Sądzie Rejonowym w T. wniosek o ogłoszenie upadłości z możliwością zawarcia układu. Na skutek przedmiotowego wniosku Sąd ten wydał postanowienie w przedmiocie zabezpieczenia majątku spółki, a następnie w dniu (...) października 2007 r. postanowienie o oddaleniu wniosku spółki z uwagi na stwierdzenie, że majątek niewypłacalnego dłużnika nie wystarcza na zaspokojenie kosztów postępowania. Sąd Okręgowy w T. utrzymał powyższe postanowienie w mocy swoim postanowieniem z dnia (...) stycznia 2008 r. Skarżąca spółka podniosła, że konieczność podjęcia czynności restrukturyzacyjnych w zakresie redukcji zatrudnienia spowodowała poważne obciążenia finansowe związane z powstaniem roszczeń pracowniczych. Prowadzi to do tego, że niemożliwym z punktu widzenia możliwości finansowych spółki jest wykonanie w całości nałożonego na nią nakazu pod rygorem jego natychmiastowego wykonania. W związku z powyższym jej zdaniem zasadnym było określenie terminu wykonania obowiązku objętego powyższym nakazem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sadowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, albowiem podniesiony w niej zarzut braku uwzględnienia nadzwyczajnych okoliczności związanych z powstaniem stanu niewypłacalności skarżącej, jak też brak określenia terminu wykonania obowiązku objętego nakazem możliwego do wykonania dla skarżącej, są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz.U. z 2007 r, Nr 89, poz 589 ze zm ) "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu". Kwestia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności wynika z samej ustawy w sposób nie budzący wątpliwości. Ustawodawca nie przewidział bowiem dla decyzji z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy innego terminu wykonania nałożonego obowiązku niż termin natychmiastowy. Wobec powyższego za nieuzasadniony należy uznać zarzut braku określenia innego terminu wykonania obowiązku objętego nakazem możliwego do wykonania dla skarżącej. Zarzut wydania wyroku bez dokonania dokładnego i obiektywnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności związanych z powstaniem niewypłacalności spółki jest również nieuzasadniony. Sąd I instancji prawidłowo ocenił dopuszczalność wydania zaskarżonego nakazu przez Okręgowego Inspektora Pracy. Z ustaleń protokołu kontroli, nie zakwestionowanych przez skarżącą spółkę wynika, że pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należności pracowniczych, które miały charakter wymagalny. W rozpatrywanej sprawie nie było sporu co do należnego pracownikowi świadczenia wynikającego z zaskarżonego nakazu. W tej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że należności pracownicze były należne, a więc przysługiwały pracownikowi. Tylko w takim wypadku mogą one stanowić przedmiot nakazu organu Państwowej Inspekcji Pracy zobowiązujący pracodawcę do jego wypłacenia. Istota nakazu wypłaty należności pracowniczych sprowadza się jedynie do skłonienia pracodawcy, aby wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika w sytuacji, w której obowiązek ten jest wymagalny. Okoliczności związane z powstaniem stanu niewypłacalności skarżącej spółki pozostają bez wpływu na decyzję o której mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zaprezentowany w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pogląd prawny jest więc prawidłowy. Względy ekonomiczne, finansowe lub trudności techniczne nie stanowią przeszkód powodujących niewykonalność decyzji. Z tych przyczyn należy uznać, ze toczące się przed sadami gospodarczymi sprawy związane z niewypłacalnością skarżącej spółki pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przed organami Państwowej Inspekcji Pracy. W tej sytuacji, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach należało na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjna oddalić.