IV SA/Wa 166/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi I. L. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta W. na rzecz skarżącej I. L. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 166/08 UZASADNIENIE Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Rada miasta W. odrzuciła zarzut I. L., zwanej dalej "skarżącą", wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w części dotyczącej działek [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano w szczególności, iż w kwestionowanym przez skarżącą projekcie teren objęty planem został przeznaczony na rozwój funkcji z zakresu zieleni miejskiej - parkowej, oraz towarzyszących funkcji usługowych z zakresu sportu, rekreacji i wypoczynku. Podobną funkcję teren ten miał mieć w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia [...] stycznia 2004 r. oraz z innym planem, który zgodnie z art. [...] pełni funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Teren objęty uchwałą jest niezabudowany, pokryty roślinnością z udziałem zieleni niskiej i wysokiej. W jego sąsiedztwie znajdują się usługi z zakresu kultu religijnego, a zabudowa wielorodzinna znajduje się za kanałem melioracyjnym od południowej strony. Podczas prac nad planem kierowano się zasadą uzyskania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Cel planu, jakim jest służenie interesom publicznym, uzasadnia ograniczenie prawa własności. Plan umożliwia zabudowę terenu, ale tylko dla realizacji funkcji rekreacyjnych i sportowych. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej oznaczałoby naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju, rezygnację z funkcji sportowych oraz ograniczenie terenów zieleni miejskiej. Cel wynikający z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach, zadrzewień) uzasadniał podjęcie przedmiotowego planu i jest realizowany poprzez ograniczenie zabudowy oraz zachowanie 80% powierzchni biologicznie czynnej. Plan regeneruje zintegrowany rozwój społeczny z celami gospodarczymi, społecznymi i ochrony środowiska. Pozostawienie tego terenu jako zieleni miejskiej z funkcjami sportowymi i rekreacyjnymi wynika z analizy otoczenia, wartości przyrodniczych i zapotrzebowania na tego typu usługi. Ponadto Rada wskazała na art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, według którego właściciel może żądać od gminy stosownego odszkodowania za rzeczywistą szkodę, jeśli wskutek uchwalenia lub zmiany planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę, podnosząc przeciwko niej szereg zarzutów zmierzających do wykazania, iż w odniesieniu do jej nieruchomości zachodzi konieczność zachowania min. 40%, a nie 80% terenu biologicznie czynnego, z ustaleniem wysokości maksymalnej 25 m. oraz wprowadzenia zapisów planu umożliwiających skablowanie linii elektroenergetycznej 110 kV na odcinku od działki nr ew. [...] z obrębu [...] do wschodniej granicy działki nr Ew. [...] oraz [...] z obrębu [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały bądź o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając merytorycznej argumentacji skargi. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 239/07, WSA w Warszawie oddalił skargę. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1241/07, Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą od wyroku WSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. - uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. NSA wskazał, iż WSA nie dokonał oceny zaskarżonej uchwały w świetle treści tego protokołu [...] sesji Rady W. z dnia [...] października 2006 r., tj. w aspekcie porządku obrad, przedstawienia zarzutu skarżącej, głosowania nad podjęciem uchwały w sprawie tych zarzutów, wymaganym quorum i wyników głosowania. Te zaś okoliczności świadczą o zgodności bądź braku zgodności uchwały Rady z prawem. Zważywszy, iż w protokole sesji Rady W. z dnia [...] października 2006 r. (s.16-21 i s. 24-31, punkt 8 dotyczący terenów [...] brak jest zapisów odnośnie zarzutu skarżącej podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, iż istnieje uzasadniona wątpliwość, czy zaskarżona uchwała istnieje w obrocie prawnym. Z powyższego protokołu sesji Rady W. nie wynika, aby na tej sesji rozpatrywano zarzut skarżącej, przeprowadzono głosowanie i podjęto uchwałę w sprawie tego zarzutu. Jak stanowi art.24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 ze zmianami) o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały (...). W myśl zaś art. 20 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm.) rada gminy obraduje na sesjach (...). Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektem uchwał. A zatem, podstawową formą pracy rady są sesje, zwołane w ustalonym trybie i przez uprawniony do tego podmiot, poświecone przeprowadzeniu obrad nad określonymi zagadnieniami (wskazanymi w porządku obrad) i - z reguły - podjęcia w tych sprawach wiążących rozstrzygnięć (uchwał). Tylko bowiem na sesji mogą zapadać wiążące rozstrzygnięcia rady. Tryb podejmowania uchwały nie jest w ustawie o samorządzie gminnym uregulowany. W doktrynie przyjmuje się, że do formalnych warunków podjęcia ważnej (w znaczeniu obowiązującej) uchwały należą: - kompetencja danego organu do podjęcia uchwały, - działanie organu we właściwej dla działalności uchwałodawczej formie organizacyjnej i zgodnie z ustaloną dla tej działalności procedurą, * spełnienie warunku quorum i uzyskanie większości głosów wymaganej przez prawo dla podjęcia danej uchwały, * zachowanie wymaganego przez prawo trybu głosowania, * spełnienie wymagań determinujących dopuszczalność lub tryb podjęcia uchwały (np. uzgodnienia, zgody, opinie, wyłożenie projektu uchwały, dotrzymanie ustawowych terminów ustalonych dla czynności uchwałodawczych), * w określonych przypadkach - promulgacja uchwały. Niezbadanie sprawy przez WSA w tym zakresie stanowi naruszenie art.134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś może uzasadniać naruszenie art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z koniecznością ponownego rozpatrzenia skargi na zaskarżoną uchwałę WSA w Warszawie, zwany dalej "Sądem", wezwał organ do zajęcia stanowiska w kwestii podniesionej przez NSA. Odpowiedziawszy na to wezwanie organ wskazał, iż z treści protokołu z sesji Rady W. wynika, iż przedmiotem rozpoznania przez Radę był m.in. projekt uchwały w sprawie rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez Spółdzielnię M., jako druk oznaczony numerem [...] (pkt 8 lit.e str.6). Choć w protokole widnieje zapis rozstrzygnięcia zarzutu wskazanej Spółdzielni, to jednak treść projektu uchwały oznaczonej drukiem nr [...] dotyczy w istocie rozpatrzenia zarzutu skarżącej. W tym konkretnym przypadku nastąpiła ewidentna omyłka w zapisie protokolarnym, która prawdopodobnie spowodowana została dużą ilością rozpatrywanych protestów i zarzutów wniesionych przez tę Spółdzielnię, a dotyczących tego samego obszaru zagospodarowania przestrzennego. Jako dowód na powyższą okoliczność Rada przedłożyła fotokopię projektu uchwały opatrzonej numerem druku [...] wydaną przez A., z treści której wynika, że dotyczy rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez skarżącą do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...]. Zaistniała omyłka w zapisie protokołu może budzić wątpliwości wysuwane w skardze, ale nie uprawnia do twierdzenia, że uchwała ta w ogóle nie była przedmiotem rozpoznania na sesji Rady W. w dniu [...] października 2006 r., bowiem przedłożony dowód niezbicie potwierdza, iż projekt uchwały oznaczony jako druk [...] ponad wszelką wątpliwość dotyczy rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez skarżącą. W przedstawionym stanie faktycznym trudno przyjąć twierdzenie, że złamano w jakikolwiek sposób procedury związane z podjęciem zaskarżonej uchwały. Jedynie zaistniały błąd w zapisie "bloku" projektów uchwał odnoszących się do tego samego [...] i omyłka w oznaczeniu podmiotu wnoszącego zarzut może usprawiedliwić wysuwany zarzut co do legalności podjętej uchwały. Jeśli zaś idzie o sam akt głosowania nad projektem uchwały oznaczonej drukiem nr [...] to obrazuje zapis zawarty na str.24 (pkt 8 lit.e) protokołu nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. Według zapisów zawartych w tym protokole zaskarżona uchwała podjęta została 32 głosami "za" przy braku głosów przeciwnych i 3 głosach wstrzymujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269).). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art.3§2 pkt 6 p.p.s.a.). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona uchwała jest dotknięta istotną wadą prawną. Przedmiotem zaskarżonej uchwały było rozpatrzenie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniesionego na podstawie art.24 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zgodnie z art.24 ust.3 ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art.14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 z późn.zm.) uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Uchwała organu kolegialnego (w niniejszej sprawie Rady W.) jest aktem jego woli, zostaje podjęta z chwilą jej przegłosowania na posiedzeniu tego organu, tj. z chwilą, w której za przyjęciem uchwały zagłosuje wymagana prawem liczba członków organu. Dowodem na to, iż głosowanie nad przyjęciem uchwały się odbyło, jest protokół z posiedzenia organu, w którym w szczególności podaje się wynik głosowania. Dokument odzwierciedlający treść uchwały, podpisany przez przedstawiciela organu (w niniejszej sprawie Przewodniczącego Rady W.) jest de facto odpisem uchwały. Jego znaczenie prawne należałoby zakwalifikować jako wtórne w odniesieniu do zaprotokołowanej czynności podjęcia uchwały (przegłosowania jej) przez członków organu. W niniejszej sprawie w protokole z posiedzenia Rady z dnia [...] października 2006 r. brak jakiejkolwiek wzmianki - czy to w części ustalającej porządek obrad posiedzenia, czy to w części merytorycznej - o głosowaniu nad przyjęciem zaskarżonej uchwały. Powyższe upoważnia do sformułowania rygorystycznego wniosku, iż uchwała ta w ogóle nie została głosowaniu poddana. W ocenie Sądu nie jest przekonująca argumentacja organu, iż uchwała w sprawie zarzutu skarżącej faktycznie zapadła, niemniej została omyłkowo oznaczona jako uchwała w sprawie rozpatrzenia jednego z zarzutów Spółdzielni M. Po pierwsze, powyższe nie da się jednoznacznie stwierdzić na podstawie przedłożonej dokumentacji. Po drugie, przyjęcie, iż protokół dokumentuje podjęcie uchwał w sprawie zarzutów Spółdzielni M. w liczbie przewyższającej liczbę faktycznie wniesionych przez ten podmiot zarzutów prowadziłoby wyłącznie do wniosku, iż doszło do omyłkowego podjęcia uchwały w przedmiocie nieistniejącego zarzutu Spółdzielni, a nie iż doszło do omyłkowego oznaczenia uchwały w sprawie rozpatrzenia zarzutu skarżącej. W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez rozstrzygnięcie zarzutu skarżącej w formie uchwały, która nie została przez Radę W. formalnie podjęta. Powyższe uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Z racji wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego z przyczyn formalnych odnoszenie się przez Sąd do podniesionych w skardze kwestii merytorycznych jest bezprzedmiotowe. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 i art.200 p.p.s.a.