I OSK 100/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 677/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2007 r. [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2007 r. [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz [...] Sp. z o.o. w Częstochowie kwotę 794 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 677/07 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2007 r. [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewoda Śląski stwierdził z dniem 1 stycznia 1999 r. nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości drogowej wchodzącej w pas drogowy drogi krajowej A1, położonej w C., oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...], zapisanej w [...] SR w C., stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność [...] Spółki z o.o. w C. i będącej drogą krajową wymienioną w załączniku do uchwały Rady Ministrów nr 192 z 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16). [...] Sp. z o.o. w C. wystąpiła w dniu 3 lutego 2005 r. do Prezydenta Miasta Częstochowy z wnioskiem o ustalenie i przyznanie odszkodowania za tę nieruchomość, bowiem w dacie wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności przez Skarb Państwa Spółka była właścicielem działki zajętej pod drogę. Nieruchomość położoną w Częstochowie przy [...],[...] i [...] o pow. 0,9257 ha, wpisaną do [...] SR w C. nabyła postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...], którym przysądzono prawo własności po uprzednim przeprowadzeniu egzekucji z nieruchomości i udzieleniu przybicia. Spółka uiściła zapłatę za grunt zajęty pod drogę, zatem szkoda związana z przejściem prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa wystąpiła nie w majątku podmiotu, który był jej właścicielem w dniu 31 grudnia 1998 r., lecz w majątku skarżącej Spółki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezydent Miasta Częstochowy odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę zajętą pod drogę wskazując, iż Spółka nie była jej właścicielem w dacie nabycia własności przez Skarb Państwa. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 637/05 uchylił decyzje organów obu instancji z powodu zaistniałych naruszeń przepisów procedury w zakresie postępowania dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Częstochowy uzupełnił postępowanie dowodowe zgodnie z zaleceniami Sądu ustalając, iż działka nr [...] wchodziła w skład nieruchomości nabytej przez Spółkę w wyniku przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego z nieruchomości i w dalszej kolejności decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił ustalenia i wypłaty żądanego odszkodowania wskazując, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości był spółka [...] zaś skarżąca Spółka nabyła nieruchomość w drodze przysądzenia prawa własności. Na skutek odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego i ustalenie, że jest właścicielem, któremu przysługuje odszkodowanie za utraconą nieruchomość, jednocześnie podtrzymując wszystkie zarzuty i argumenty zgłaszane w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, iż przede wszystkim zalecenia Sądu z poprzedniego wyroku zostały przez organ wykonane, bowiem ustalono, iż prawomocnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w C. przysądził prawo własności nieruchomości położonej w Częstochowie przy [...], [...], [...] o pow. 0,9257 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] nabywcy – spółce [...]. Decyzja Wojewody, dotycząca stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa własności działki została wydana w dniu [...] stycznia 2005 r., a zatem już po nabyciu prawa własności przez Spółkę. Nabycie przez Skarb Państwa nastąpiło jednak z mocy prawa 1 stycznia 1999 r. a zatem jeszcze przed nabyciem prawa własności przez Spółkę, którego nie wywodzi z następstwa prawnego. Na podstawie powyższego Sąd uznał, iż po pierwsze, Spółka skarżąca nie może być uznana za następcę prawnego podmiotu, któremu z mocy prawa odjęto prawo własności przedmiotowej działki, po drugie, że nie można podzielić twierdzenia skarżącej o powstaniu szkody i uszczerbku w jej majątku, skoro nabyła ona działkę należącą już do Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu I instancji, stan faktyczny i prawny jaki powstał na skutek wydanych orzeczeń niewątpliwie wymaga uporządkowania, jednakże nie można tego dokonać w trybie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym odszkodowanie za nabyte nieruchomości wypłacane jest właścicielom tych nieruchomości, czyli podmiotom, którym prawo własności przysługiwało do dnia 31 grudnia 1998 r. i które prawo to utraciły. Skarżąca Spółka nie może domagać się odszkodowania na działkę, której prawa własności nie utraciła i nadal je posiada. Nabycie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie powoływanych przepisów było bowiem aktem jednorazowym i skutki jego nie niweczą rezultatów późniejszych czynności czy orzeczeń. Od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez zawężenie pojęcia "właściciela" do podmiotów, które były właścicielami w dniu 31 grudnia 1998 r. z pominięciem podmiotów, które były właścicielami w dniu wydania decyzji stwierdzającej wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy literalna wykładnia tegoż przepisu nie upoważnia do tak zawężającej interpretacji; b) naruszenie art. 128 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) poprzez uznanie, że skarżący nie jest "podmiotem wywłaszczeniowym" podczas gdy w dniu wydania decyzji [...], tj. w dniu [...] stycznia 2005 r. wywłaszczonym był skarżący; 2) naruszenie prawa procesowego poprzez pominięcie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 637/05, wskazujących, iż odszkodowanie za nieruchomość drogową przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa winien otrzymać podmiot będący właścicielem działki w dniu wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji – jako wydanej z naruszeniem art. 128 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), a także art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o ustalenie, iż to Spółka [...] jest tym właścicielem, któremu przysługuje odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości, która wchodzi w pas drogi krajowej A1, położonej w C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0725 ha, karta mapy [...], uregulowanej w Księdze Wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. Wydział Ksiąg Wieczystych oraz o zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów sądowych, w tym z tytułu zastępstwa procesowego w kwocie 3400,00 zł zgodnie ze stawkami § 6 pkt 6 w związku z § 14 ust 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz.U. Nr 163, poz. 1349). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżąca nie kwestionuje, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. była spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w C., jednakże w chwili wydania i uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji właścicielem oraz władającym przedmiotową nieruchomością była skarżąca Spółka, która złożyła wniosek o odszkodowanie, zaś spółka [...] przestając być właścicielem w dniu [...] grudnia 2003 r., tj. w dniu przysądzenia nieruchomości skarżącej spółce, wniosku takiego złożyć nie mogła, bowiem cena jaką uzyskała za całą nieruchomość na licytacji obejmowała również cenę przedmiotowej działki. W związku z tym nie poniosła żadnej szkody późniejszym wywłaszczeniem i wypłacenie jej odszkodowania należałoby rozpatrywać w kategorii bezpodstawnego wzbogacenia. W dniu wydania zaskarżonej decyzji wywłaszczonym była skarżąca Spółka, dlatego zarówno formalnie jak i faktycznie w mieniu skarżącej spółki nastąpił ubytek i jej należy się odszkodowanie. Dalej wskazano, iż wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/GI 637/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając decyzję Wojewody Śląskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] kwietnia 2005 r., przesądził co do zasady, że odszkodowanie za nieruchomość drogową przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa winien otrzymać podmiot będący właścicielem działki w dniu wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Nie bez znaczenia, zdaniem skarżącej, dla oceny skutków prawnych tego nabycia ma charakter i data decyzji stwierdzającej nabycie własności, które chociaż nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r., to stwierdzenie przejścia prawa należy do kompetencji organu administracji państwowej i wymaga wydania stosownej decyzji wojewody, która mając charakter deklaratoryjny, zawiera element konstytutywny, bowiem dopiero od chwili jej wydania (uprawomocnienia się) gmina może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż faktycznie działka nr [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. jako część drogi krajowej stając się własnością Skarbu Państwa nie powinna być przedmiotem prowadzonego postępowania sądowego dotyczącego egzekucji z nieruchomości. Jednakże podkreślono, iż skarżąca nabyła w drodze przysądzenia prawo własności w postępowaniu egzekucyjnym do przedmiotowej nieruchomości, zaś działkę nr [...], nabyła za kwotę [...] zł, tak więc Spółka poniosła szkodę w co najmniej tej wysokości. Nie zgodzono się z poglądem WSA, iż w sprawie sygn. akt II SA/Gl 637/05 Sąd nie przesądził wyników postępowania administracyjnego, bowiem jednoznacznie wskazał od kiedy właściciel może wystąpić o stosowanie odszkodowania, jak również, iż "skarżąca spółka nie może domagać się odszkodowania za działkę, której prawa własności nie utraciła i nadal ją posiada...", gdyż Spółka działki tej już nie posiada ani nią nie włada, bowiem obecnie stanowi ona własność Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej, decyzja została wydana wbrew poglądom zawartym w wyroku WSA z dnia 28 kwietnia 2006 r. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., zwanej dalej ustawą) poprzez błędną jego wykładnię. Interpretacja powyższych przepisów budziła w orzecznictwie sądów administracyjnych poważne wątpliwości i dlatego wystąpiono o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego czy osobą uprawnioną do odszkodowania i złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r., czy też osoba, która po tym dniu, ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy nabyła taką nieruchomość w drodze umowy w formie aktu notarialnego i została wpisana jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej. W wyniku rozpoznania sprawy (OPS 3/09), w której przedstawiono powyższe zagadnienie prawne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r. ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie zgadza się z przedstawionym wyżej poglądem. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiących ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, a więc przyjęta w tym przepisie konstrukcja stanowi wywłaszczenie z mocy prawa. Wprawdzie cytowana ustawa nie posługuje się tym pojęciem, ale zarówno doktryna jak i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia wywłaszczenia. Jeszcze pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 8 maja 1990 r. w sprawie sygn. akt K 1/90 wyraził pogląd, że wywłaszczenie to "wszelkie pozbawienie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, bez względu na formę (nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej)." Natomiast potwierdzając zgodność art. 73 ust. 1 ustawy z Konstytucją w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99, Trybunał Konstytucyjny użył pojęcia "wywłaszczenia faktyczne". Należy więc przyjąć, iż art. 73 ust. 1 przewiduje szczególny rodzaj wywłaszczenia, a więc odjęcie prawa własności nieruchomości powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która faktycznie doznała uszczerbku. Co do zasady podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia jest osoba, która z dniem 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. Powołana wyżej ustawa wiąże z tą datą powstanie roszczenia odszkodowawczego, jednak zgodnie z ust. 3 art. 73 ustawy realizacja tego roszczenia nie tylko została odroczona, ale również ograniczona w czasie poprzez konieczność złożenia wniosku w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2005 r., po którym to terminie roszczenie wygasało. Jeżeli więc nie doszło do przeniesienia własności po dniu 31 grudnia 1998 r. przez dotychczasowego właściciela nieruchomości to przepis art. 73 ust. 4 odnosi się wprost do tej osoby. Jednakże były sytuacje, w których następowało przeniesienie własności po dniu 31 grudnia 1998 r., a nowy właściciel zostawał ujawniony w księdze wieczystej i to jeszcze przed wydaniem przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 4 art. 73 ustawy. W takiej sytuacji, dopóki nie został wykreślony z księgi wieczystej wpis prawa własności, to nie można pozbawiać osób ujawnionych jako właściciele, jeszcze przed wydaniem decyzji przez wojewodę decyzji, o której mowa wyżej, prawa wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości była [...] Spółka z o.o. Jednakże w dniu wydania przez Wojewodę Śląskiego, tj. [...] stycznia 2005 r. decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej była skarżąca Spółka [...], która nabyła nieruchomość w drodze licytacji. Tak więc to właśnie skarżąca w wyniku odjęcia prawa własności poniosła uszczerbek i to właśnie skarżąca miała prawo wystąpić ze stosownym wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za tę nieruchomość. W takiej sytuacji należy uznać, iż stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca nie posiada uprawnień do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, nie jest trafne. Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a jedynie naruszył przepisy prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy odmawiająca Spółce [...] ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość opierały się na poglądzie, iż uprawnionym do takiego odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Ponieważ stanowisko to w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie jest zasadne, organy ponownie rozpoznając sprawę winny uwzględnić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego co do interpretacji przepisu art. 73 ust. 4 ustawy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 203 w zw. z art. 205 § 2 i § 3 ww. ustawy, przyjmując, iż przedmiotem sprawy nie była należność pieniężna, o której mowa w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 162, poz. 1349 ze zm.), co nie budziło wątpliwości pełnomocnika skarżącej Spółki przy uiszczaniu wpisu stałego od skargi.