I OSK 1282/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) del.WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Wodzisławskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 369/08 w sprawie ze skargi A. S. na czynność Starosty Wodzisławskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za karty pojazdu oddala skargę kasacyjną. I OSK 1282/08 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt IISA/Gl 369/08 po rozpoznaniu skargi A. S. na czynność Starosty Wodzisławskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za karty pojazdów - uchylił zaskarżoną czynność. W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżący zwrócił się do Starosty Wodzisławskiego o zwrot zawyżonych opłat za karty pojazdu wymienionych w jego piśmie siedmiu samochodów podnosząc, że przy rejestracji pojazdów był zmuszony uiścić za karty pojazdu po 500 zł, choć rzeczywiste koszty związane z wystawieniem tych dokumentów były wielokrotnie niższe. Podniósł przy tym, że przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za karty pojazdu /Dz. U. Nr 137, poz. 1310/, zwanego dalej rozporządzeniem, ustalający wysokość przedmiotowej opłaty w kwocie 500 zł został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. za niekonstytucyjny. Starosta Wodzisławski w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. żądanie powyższe uznał za nieuzasadnione, bowiem opłaty zostały wymierzone zgodnie z obowiązującym przepisem ( 1 rozporządzenia, które organ był zobowiązany stosować. Trybunał Konstytucyjny uznając przepis za niekonstytucyjny określił datę utraty jego ważności na dzień 1 maja 2006 r. Skarżący wystąpił z pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. skierowanym do SKO w Katowicach, a następnie przekazanym Staroście Wodzisławskiemu według właściwości jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 ( 3 ppsa, w którym podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu i podtrzymuje żądanie zwrotu zawyżonej należności za karty pojazdów. Starosta Wodzisławski pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. powiadomił skarżącego, iż podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko w kwestii odmowy zwrotu części opłat za karty pojazdów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł jak w żądaniu adresowanym do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za zasadną. Podkreślił, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 stwierdzono, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie ( 1 ust. 1 rozporządzenia, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia na podstawie art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa. Wprawdzie rację ma organ twierdząc, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niekonstytucyjności tego przepisu jednocześnie odroczył utratę jego mocy obowiązującej do dnia 1 maja 2006 r., co oznacza, że opłata została pobrana w oparciu o obowiązujący przepis, jednakże każdy sąd, w tym sąd administracyjny, może w toku rozpoznania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy /art. 178 ust. 1 Konstytucji RP/, przy czym w tym zakresie brak jest rozbieżności w orzecznictwie sądowym i doktrynie. Sąd korzystając ze swojej kompetencji stwierdził, że cytowany przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, został wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie upoważniając Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty, a w konsekwencji odmówił zastosowania kwestionowanego przepisu. Uiszczone przez skarżącego należności za karty pojazdów w wysokości przekraczającej koszty związane z ich drukiem i dystrybucją powinny być mu zwrócone jako nienależne przez podmiot, który faktycznie wzbogacił się na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Zaskarżoną czynność Sąd uznał w rezultacie jako podjętą z naruszeniem obowiązującego prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Wodzisławski zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, a to art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię wobec uznania, iż starosta jako organ administracji publicznej ma kompetencję do odmowy zastosowania ( 1 ust. 1 rozporządzenia jako sprzecznego z Konstytucją, jeżeli w chwili dokonywania czynności naliczenia opłaty przepis ten funkcjonował w obrocie prawnym, 2/ naruszenie przepisu ( 1 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 kwietnia 2006 r. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że w chwili ustalania spornej opłaty kwestionowany przepis prawa materialnego korzystał z domniemania konstytucyjności do momentu obalenia tego domniemania przez Trybunał Konstytucyjny. Możliwość określenia przez Trybunał Konstytucyjny późniejszego niż dzień ogłoszenia wyroku Trybunału terminu utraty mocy obowiązującej niezgodnego z konstytucją przepisu znajduje wyraźną podstawę w art. 190 ust. 3 Konstytucji. Do nadejścia wskazanego przez Trybunał terminu, dany przepis zachowuje swoją moc obowiązującą i musi być przestrzegany oraz stosowany /por. wyrok TK z dnia 2 lipca 2003 r. sygn. K 25/01, OTK - A z 2003 r. nr 6, poz. 60/. Skoro Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej przedmiotowego przepisu celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji, przepis mógł być stosowany w dacie ustalenia spornej opłaty. Ponadto brak jest normy prawnej umożliwiającej organowi administracji publicznej odstąpienie od dokonania czynności na podstawie przepisu sprzecznego z Konstytucją, jeżeli nadal pozostaje on w obrocie prawnym Przewidziane w art. 8 ust. 2 Konstytucji stosowanie jej bezpośrednio nie oznacza, że każdy organ czy podmiot stosujący prawo może samodzielnie odmówić zastosowania przepisu, jeżeli uzna, że pozostaje on w kolizji z Konstytucją /wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I FSK 816/05, LEX nr 282647/. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczową w niniejszej sprawie kwestią jest, czy wobec wyroku sądu administracyjnego uznającego niekonstytucyjność przepisu rozporządzenia wykonawczego do ustawy, stanowiącego podstawę do pobrania przedmiotowej opłaty, właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek dokonać czynności zwrotu odpowiedniej części tej opłaty w zakresie przekraczającym tą, która nie narusza ustawy, czy też jest uprawniony do stosowania niekonstytucyjnego przepisu z tej przyczyny, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego usuwającego konstytucyjność normy prawnej zawartej w akcie podustawowym, Trybunał odsunął jednocześnie termin wejścia w życie swojego orzeczenia, kierując się potrzebą dania organowi ustalającemu przepisy czas na wydanie nowej regulacji zgodnej z ustawą i Konstytucją. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża przekonanie, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Skoro bowiem w sprawie niniejszej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, sąd ten miał prawo stosownie do art. 178 Konstytucji RP, będąc związany tylko Konstytucją i ustawą, dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą mającego w sprawie zastosowanie przepisu zamieszczonego w akcie wykonawczym - podustawowym /rozporządzeniu ministra/ i orzec odmawiając zastosowania przepisu ocenionego przez ten sąd jako niekonstytucyjny /sprzeczny z ustawą/. Uprawnienia tego, jako płynącego wprost z Konstytucji RP, nie jest pozbawiony sąd w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku wprawdzie stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, lecz określającego odroczony termin utraty mocy obowiązującej danego aktu normatywnego /określonego przepisu/. Przyjęcie w Konstytucji RP uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego, niż wynikający wprost z Konstytucji terminu utraty mocy prawnej przepisu ma niewątpliwie inne znaczenie, niż prawo sądu do odmówienia zastosowania przepisu wykonawczego i orzeczenia w oparciu o Konstytucję i ustawę /art. 178 ust. 1 Konstytucji RP/. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, niezależnie od kwestionowanych przez stronę treści uzasadnienia tego wyroku, powinien być więc rozumiany w ten sposób, że Sąd ten skorzystał z prawa danego mu przepisem art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną należało zatem uznać za nieuprawnioną. Z tej przyczyny orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.