II SA/Gl 443/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Prezydenta Miasta G. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. E. S. (Hurtownia [...] w G.), wystąpiła do Prezydenta Miasta G. o zwrot nadpłaty w wysokości [...] zł pobranej z tytułu opłaty za wydanie dwóch kart pojazdu na podstawie przepisu § 1 ust. 1 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ), który został uznany za niezgodny z art. 77 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1, art. 217 Konstytucji RP na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt UG/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119). W odpowiedzi na wniosek Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w G. (działając z up. Prezydenta Miasta ), pismem z daty [...] r. nr [...] podała, iż brak podstaw do dokonania zwrotu żądanych opłat za karty pojazdów, jako że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., nie powoduje takiego skutku, skoro zgodnie z jego treścią, § 1 ust. 1 rozp. traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., co oznacza, iż nie wprowadzono zasady wstecznego działania w postaci nieważności niekonstytucyjnego przepisu od samego początku. W ocenie organu, oznacza to, że do momentu utraty mocy obowiązującej w wyniku orzeczenia TK, przepis ten był ważny i obowiązujący, a pobrane wcześniej na jego podstawie opłaty, były opłatami należnymi. Kolejnym wnioskiem nadanym w dniu [...] r. E. S. powołująca się na fakt doręczenia jej powyższego pisma, zwróciła się do Prezydenta Miasta G. o wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie, rozstrzygającej o odmowie zwrotu nadpłaty ewentualnie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji pismem z dnia [...] r. nr [...] działając z up. Prezydenta G. poinformowała o braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w powyższej sprawie, pouczając o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od doręczenia pisma. W skardze do sądu administracyjnego, wniesionej za pośrednictwem organu w dniu [...] r. E. S. wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdu i nakazanie organowi zwrotu tejże nadpłaty oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca ponowiła zarzut bezprawności pobrania opłat na podstawie wadliwego, a następnie uchylonego przez Trybunał Konstytucyjny, przepisu § 1 ust. 1 rozp. MI z dnia 28 lipca 2003 r. W odpowiedzi na skargę Sekretarz Miasta G. działając z up. Prezydenta Miasta, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując pogląd, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy przepisu jest równoznaczne z wyłączeniem wszystkich skutków retroaktywnych wyroku. Nadto, na wezwanie sądu nadesłano odpisy upoważnień, udzielonych przez Prezydenta Miasta G. do załatwienia spraw z zakresu rejestracji pojazdu na rzecz Zastępcy Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. W myśl natomiast art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej skargi doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi rozważenia wymagało, czy mieści się ona we wskazanym wyżej zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać jednak w tym miejscu należy, iż kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była już przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSA i WSA 2008/2/21). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym jest niedopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił bowiem w tej mierze stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza zatem dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zatem zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Odnośnie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż w myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku natomiast aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa ( art. 52 § 3 p.p.s.a.). Sąd stwierdza, że wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na akt Prezydenta Miasta G. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, iż stosownie do art. 77 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.)., kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 cytowanego artykułu, ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury w dniu 28 lipca 2003 r. wydał przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w okresie kiedy to skarżąca, jak wynika z przedłożonych akt sprawy, uiściła opłaty za wydanie kart pojazdów. Przepis § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia został jednak w dniu 17 stycznia 2006 r. wyrokiem sygn. akt U 6/04 uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty lecz ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym pozostawało ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty w zgodzie z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i w zgodzie z Konstytucją. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę kwestionowanego przepisu rozporządzenia skład orzekający podziela w całej rozciągłości. Wskazać zatem w tym miejscu należy, że w myśl art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, iż sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W sytuacji zatem, gdy sąd stwierdzi niekonstytucyjność, aktu niższej rangi niż ustawa, może odmówić z tego powodu jego zastosowania. Powyższa teza, podkreślająca uprawnienie każdego rozpoznającego sprawę sądu do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, należy do utrwalonych w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też Sądu Najwyższego. Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów inkryminowanego rozporządzenia skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu, upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 352/08, z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 369/08. Konsekwencję uznania przez tut. Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącej zwrotu części uiszczonych opłat pomimo faktu, iż ich pobranie w wysokości 500,00 zł za kartę pojazdu nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonych zatem nienależnie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta G. winien zatem ustalić, w jakiej wysokości skarżąca powinna była uiścić opłaty za wydanie każdej z kart pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącej uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.