VII SA/Wa 470/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku E. i J. J. z dnia 10 grudnia 2007 r. (data wpływu do GUNB 17 grudnia 2007 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa obwodnicy komunikacyjnej P. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą krajową nr [...] (ul. G.) poprzez skrzyżowania z ul. P. i ul. O. do skrzyżowania: z ul. K. wraz z infrastrukturą techniczną w P. (...)", - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że dochodzący stwierdzenia nieważności przedmiotowej w sprawie decyzji pozwolenia na budowę powołując się na to, że mieszkają w budynku położonym na rogu ul. G. i G., a ten "znajdzie się w bezpośrednim obszarze oddziaływania obwodnicy", nie wykazali interesu prawnego lub obowiązku, na podstawie, którego przysługiwałby im status strony w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Organ wskazał, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego. Wnioskodawcy nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby ich interes prawny lub obowiązek. Również organ nadzoru nie doszukał się istnienia takiego przepisu. Ulica G., przy której położony jest budynek Wnioskodawców, nie jest bowiem częścią obwodnicy komunikacyjnej P. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], ani nie jest ona zlokalizowana w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. J., dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 28 ust. 2 w zw z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane polegające na błędnym uznaniu, iż skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę obwodnicy komunikacyjnej P.; 2. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu żadnego postępowania dowodowego w celu ustalenia przysługującego skarżącemu statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Cytując orzecznictwo sądowe i poglądy komentatorów, skarżący wskazał, że w sprawach inwestycji stwarzającej uciążliwość dla otoczenia, interes prawny ma podmiot, który ma tytuł prawny do działki położonej w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie działki bezpośrednio z nią graniczącej, obszaru oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położne, natomiast istotne jest, aby "oddziaływanie" było powiązane z przepisami odrębnymi. Ewentualne naruszenie zasad ochrony środowiska, hałas, emitowane zanieczyszczenia mogą negatywnie oddziaływać na nieruchomości położone w zasięgu jego szkodliwego oddziaływania. Hałas oraz emitowane zanieczyszczenia mogą, bowiem przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać korzystanie z nich zgodnie ze społeczno gospodarczym przeznaczeniem. Skarżący wskazał, że jest właścicielem działki położonej na terenie "Osiedla W.", na rogu ul. G. i G. i ma uzasadnione obawy, co do wielokrotnego zwiększenia ruchu komunikacyjnego na ul. G. wskutek realizacji obwodnicy objętej zaskarżoną decyzją pozwolenia na budowę. Obwodnica realizowana będzie na odcinku od ul. K. do ul. P. i spowoduje zmianę układu drogowego w mieście. W interesie skarżącego jest zapobieżenie wpuszczenia ruchu tranzytowego z drogi krajowej nr [...], wojewódzkiej nr [...] oraz z giełdy towarowo - samochodowej w ulicę osiedlową, jaką jest ul. G., bardzo gęsto zabudowana domkami jednorodzinnymi, wokół których znajdują się przydomowe ogródki. Skarżący wskazał, że jako właściciel nieruchomości, korzysta ze szczególnej ochrony tego prawa, gwarantowanej nie tylko przepisami kodeksu cywilnego (m. in. art. 140 kc), ale nade wszystko przepisami Konstytucji (art. 21, art. 64). Ponadto, zdaniem skarżącego postępowanie nieważnościowe przeprowadzono z naruszeniem zasad wynikających z przepisów art. 7, 77 k.p.a., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego lapidarnie uzasadnił zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W niniejszej sprawie zasadny jest zarzut skarżącego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne. Zdaniem Sądu nie w pełni odpowiada ono wymogom wynikającym z dyspozycji przepisu art. 107 k.p.a. Powyższe uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Nie ma racji skarżący podnosząc, że w postępowaniu nieważnościowym naruszono zasady wynikające z przepisów art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego, w ten sposób, że ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Zadośćuczyniono również zasadzie opisanej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., nakładającej na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie postępowania nieważnościowego, zatem w trybie nadzwyczajnym wszczętym na skutek wniosku zmierzającego do wykazania, że kontrolowana w tym trybie decyzja pozwolenia na budowę jest dotknięta wadą nieważności. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie, z którym błędny jest pogląd, iż krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś taki krąg w sprawie o stwierdzenie nieważności udzielonego pozwolenia na budowę należy ustalać na podstawie art. 28 k.p.a. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno, więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie jak i w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007r., II OSK 598/06, LEX nr 339465). Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ był, zatem zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności, czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis wobec regulacji art. 28 k.p.a, wyłącza, więc stosowanie tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia ·8 lutego 2007 r., II OSK 302/06 LEX nr 339455) . Ponadto przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny (ograniczający prawa obywatelskie), niż przepis art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie, nie może być interpretowane rozszerzająco (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06 LEX nr 339467) W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby w myśl przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane miał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę, nie wykazał, bowiem, że nieruchomość, której jest właścicielem znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu, czyli obwodnicy komunikacyjnej P. Zdaniem Sądu jednoznacznie skarżący powołuje się w niniejszym postępowaniu na okoliczności naruszające jego interes faktyczny nie zaś interes prawny w sprawie o pozwolenie na budowę. Skarżący wywodzi prawo strony kwestionującej decyzję pozwolenia na budowę w postępowaniu nieważnościowym z tego, że wybudowanie obwodnicy objętej decyzją pozwolenia na budowę spowoduje nasilenie ruchu samochodowego w znacznie oddalonej od inwestycji części miasta w tym ulicy, przy której usytuowana jest nieruchomość stanowiąca jego własność. Skarżący wywodzi należna mu ochronę z poszanowania jego prawa własności. W ocenie Sądu nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nie pozostaje w obszarze oddziaływania przedmiotowej obwodnicy, kiedy zważyć, że za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Skarżący musiałby wskazać konkretny przepis, przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości, ze względu na powstanie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Celem art. 28 ust 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, czyni to stroną postępowania budowlanego jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Takiej okoliczności skarżący nie wykazał. Powoływanie się przez skarżącego na przewidywalny jego zdaniem fakt wzmożenia ruchu samochodów na ulicy, do której przylega jego nieruchomość, po tym jak zostanie wybudowana obwodnica, jest okolicznością hipotetyczną niewpływającą na ocenę możliwości zagospodarowania jego nieruchomości. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Możliwość pojawienia się w przyszłości, po zrealizowaniu obwodnicy wzmożonego hałasu, spalin w wyniku ruchu samochodów przejeżdżających w kierunku obwodnicy przez odległą od niej ulicę, gdzie usytuowana jest działka skarżącego nie mogą być brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).