II SA/Op 115/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 roku sprawy ze skargi B. S. i A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], znak [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], znak [...], który po rozpatrzeniu zażalenia B. i A. S. oraz Z. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] utrzymał je w mocy. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy nadzoru budowlanego od 11 grudnia 2002r., kiedy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie użytkowania pomieszczeń w budynku warsztatowo-usługowym oraz stolarni przy ulicy [...] Nr [...] w G., którego właścicielem jest A. i Z. K. W toczącym się postępowaniu doszło do kilkakrotnego podejmowania rozstrzygnięć przez organ I instancji, jak i II instancji. W wyniku wnoszenia kilkakrotnie odwołań, jak też i zaskarżenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Sądu, w sprawie tej wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1178/04, uznał A. S. za stronę toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Sąd, wskazał także na konieczność wyjaśnienia możliwości zastosowania do tego konkretnego stanu faktycznego przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. W wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] doszedł do przekonania, że w sprawie należało przeprowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postanowieniem z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz legalności wykonanych robót budowlanych w związku z tą zmianą w części warsztatowej obiektu położonego w G. przy ul. [...], nakazał A. i Z. K. - jako właścicielom w/w części obiektu - przedłożenie oceny technicznej zawierającej dokładne określenie rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej w przedmiotowym obiekcie, usytuowanie obiektu na mapie geodezyjnej, inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z opinią techniczną, określającą formę i konstrukcję części warsztatowej obiektu, charakterystyki ekologicznej istniejącego zakładu stolarskiego oraz sprawności urządzeń wentylacyjnych. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe w przedmiotowej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części można oprzeć jedynie o przepisy zawarte w art. 71 ust. 3 i art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie procedurze określonej w art. 71a. Powołując się następnie na brzmienie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego podniósł, że organ nadzoru budowlanego legitymuje się, w sytuacji powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co stanu technicznego obiektu budowlanego, prawem do nałożenia na uczestników procesu budowlanego w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Działanie to sprowadza się do uzyskania od właściciela obiektu budowlanego materiału dowodnego niezbędnego do prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Przyjmując za uzasadnione stanowisko zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2005 r., nr [...], organ wysnuł wniosek, iż w przedmiotowej sprawie mogło dojść do zmiany sposobu użytkowania obiektu skarżącego, tj. zmiany przeznaczenia niektórych pomieszczeń oraz zmiany działalności w zakresie warunków bhp i pracy. Nadto organ I instancji wywiódł, że działalność gospodarcza prowadzona przez obecnego właściciela w części obiektu, w której zmieniono sposób użytkowania mogła również doprowadzić do zmiany warunków ochrony przeciwpożarowej. Zauważył także, iż poprzedni właściciel M. B., jak też obecny Z. K. wykonali szereg robót budowlanych w obiektach, na które nie uzyskali pozwolenia budowlanego, dokonali również samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu bez dochowania przewidzianej przepisami prawa procedury, przeto nałożenie obowiązków zawartych w postanowieniu było niezbędne w celu ustalenia, czy prace zostały wykonane zgodnie z wymogami technicznymi, a zmiana sposobu użytkowania jest dopuszczalna. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Z. K. W złożonym zażaleniu podniósł, że wymagane dokumenty i opracowania od dawna są już w posiadaniu PINB w N. i nałożenie tego obowiązku jest powielaniem akt oraz naraża go po raz kolejny na koszty. Zażalenie na postanowienie wnieśli także B. i A. S.. Żądali w nim uchylenia postanowienia, jako wydanego z naruszeniem prawa. Podnieśli, że sprawa samowoli budowlanych i samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest prowadzona od siedmiu lat, a organ I instancji prowadząc postępowanie w ten sposób umożliwia prowadzenie nielegalnej i uciążliwej działalności gospodarczej. Zauważyli nadto, że organ I instancji już raz wydał postanowienie zawierające nakaz przedłożenia opinii technicznej, który to nakaz został następnie przez organ II instancji uchylony. Stąd też ich zdaniem również wydane tym razem postanowienie narusza przepisy prawa, a nadto w ich przekonaniu w inkryminowanym postanowieniu zastosowano przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym, pomimo, iż postępowanie zostało wszczęte w 2001 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Przyjął za zasadne stanowisko organu I instancji, że w spornym obiekcie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a dotychczas zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne podjęcie rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego, żądane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] dokumenty pozwolą na prawidłową ocenę dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego, bowiem organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu, zaś zebrany w dotychczasowym postępowaniu materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne podjęcie rozstrzygnięcia. Nie zgodził się nadto organ z argumentami skarżących B. i A. S., jakoby zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o obowiązujące obecnie przepisy. Postanowienie zostało doręczone stronom postępowania, w tym B. i A. S. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodzili się B. i A. S. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu argumentowali, że w sprawie prowadzonej przez PINB w powiecie [...] od ponad sześciu lat, wszystko już zostało ustalone, a prowadzona w obiekcie działalność gospodarcza polegająca na produkcji mebli jest nielegalna, gdyż brak jest pozwolenia na użytkowanie, a nadto jest ona niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Fakt samowoli budowlanej potwierdzony został nie tylko przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale także i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dla skarżących niezrozumiałe jest dlaczego Powiatowy i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, posiadając pełną wiedzę na temat budynku i prowadzonej w nim nielegalnej produkcji, nakazuje sprawcy samowoli budowlanej wykonanie dodatkowych orzeczeń, opinii i czynności. Zdaniem skarżących nadzór budowlany stwarza pozory możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej zamiast wydać nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Skarżący dowodzili także, iż w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż brak jest merytorycznych, prawnych oraz proceduralnych przesłanek do jego zastosowania. Stosując jako podstawę prawną art. 81c ust.2 Prawa budowlanego, nakazując sprawcy samowoli budowlanej przedłożenie oceny technicznej organ nadużył prawa. Ponadto organ odwoławczy, w ocenie skarżących, nie odniósł się w swoim postanowieniu do problemu niezgodności przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania z planem zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia wniosek skarżących o uchylenie postanowień obu instancji. Skarżący wnieśli również o włączenie do akt opinii sporządzonej przez inż. J. K. biegłego przy Sądzie Okręgowym w O. wydanej do sprawy o sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w P. [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2008r. skarżący dowodzili, iż posiadają w niniejszym postępowaniu przymiot strony, przytaczając na powyższą okoliczność orzecznictwo sądów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie odnotować należy, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości. Powyższe oznacza, że przed przystąpieniem do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sąd zobowiązany był do ustalenia, czy złożona skarga odpowiadała wymogom formalnoprawnym oraz czy strona która ją złożyła posiadała legitymację procesową do jej wniesienia. W świetle bowiem art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.). i art. 28 K.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym badanie charakteru strony pod względem materialnym wyprzedza badanie charakteru strony pod względem procesowym. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. "Uprawnionymi do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna w zakresie swej działalności statutowej, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do § 2 uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z regulacji tej wynika, więc iż uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest taki podmiot, który wykaże się "interesem prawnym", bądź taki, który – mimo jego braku – został wskazany cytowanym przepisem jako podmiot spełniający funkcję ochrony porządku prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na akt lub czynność organu administracji publicznej oznacza, że akt ten lub czynność musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego ( por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89 Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 K.p.a.). W postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego; zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy, osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma z racji interesu prawnego strona postępowania administracyjnego. Fakt dopuszczenia przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes nadanej osoby jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 511/00, wyrok NSA z 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99). Przenosząc powyższe na grunt niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego przypomnieć należy, iż jego przedmiot stanowi postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydane na podstawie art. 81 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.- zwaną dalej Prawo budowlane). Adresatem postanowienia organu, którychzobowiązano do przedłożenia oceny technicznej, są małżonkowie K. - właściciele części opisanego obiektu. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli zaś B. i A. S. -właściciele nieruchomości sąsiadującej z działką Państwa K. W ocenie skarżących brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia, gdyż takie działanie organu zmierza jedynie do przedłużania postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, w którym to postępowaniu prowadzonym przez ponad sześć lat wyjaśniono i ustalono już wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zaznaczyć należy również, iż skarżący uznani zostali w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1178/04, wydanym przez WSA w Warszawie, za stronę toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części w/w obiektu. W związku z powyższym, mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania, ocena posiadania bądź nie przez skarżących interesu prawnego w tej sprawie administracyjnej, a w konsekwencji i legitymacji do skarżenia postanowienia dowodowego, ogranicza się tylko i wyłącznie do skarżonego aktu, jaki został wydany przez organ nadzoru. Podstawę materialnoprawną podjęcia przez organ I instancji postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego dyspozycją organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z brzmienia przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżący nie są uczestnikami procesu budowlanego, nie są również właścicielami budynku w G. przy ul. [...], jak też nie są zarządcą tego budynku, stąd też nie mogą uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz legalności wykonanych robót budowlanych w związku z tą zmianą w części w/w obiektu mieszkalno-usługowego. Obowiązek ten prawidłowo nałożono w tej sprawie na małżonków K., w stosunku do których prowadzone jest postępowanie w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, jako właścicieli terenu i budynku. W kwestii legitymacji podmiotów uprawnionych do wniesienia odwołania i skargi na postanowienie wydane w trybie art. 81c Prawa budowlanego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1407/05, (por. opubl. LEX nr 321507) stwierdzając w nim, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Pogląd ten w pełni akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie. Skarżący w tym postępowaniu incydentalnym legitymują się wyłącznie interesem faktycznym, jako bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnej zmiany użytkowania obiektu. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie ma wpływu okoliczność, iż skarżący zostali uznani za stronę postępowania przez organ drugiej instancji i że w wyniku ich zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył sprawę, gdyż sąd administracyjny nie jest związany oceną prawną wyrażoną przez organ. Zgodnie bowiem z treścią cytowanego wyżej art. 50 P.p.s.a. i art. 28 K.p.a., Sąd zobowiązany jest ocenić w pierwszej kolejności, czy skarżący mieli w postępowaniu administracyjnym przymiot strony a w konsekwencji, czy przysługuje im uprawnienie do wniesienia skargi. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej danego podmiotu do udziału w postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wydany przez Sąd wyrok odnosi się tylko do kwestii braku interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu do sądu aktu wydanego w ramach tzw. postępowania "incydentalnego". Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania w określonej sprawie, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Zatem dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego, w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, powinien podjąć stosowną decyzję. W postępowaniu głównym skarżący są stroną postępowania i winni brać w nim udział. O powyższym przesądził wyżej opisany wyrok WSA w Warszawie. Reasumując, zaakcentować należy ponownie, iż o tym, czy dana jednostka ma w danej konkretnej sprawie przymiot strony przesądza każdorazowo przepis prawa materialnego i od wykazania związku między chronionym prawnie interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest także legitymacja do złożenia skargi. Pojecie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez organ określonej czynności. Co więcej z interesem prawnym mamy do czynienia wtedy, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a normą prawnomaterialną, na której budowany jest taki interes. W ocenie Sądu, okoliczności wskazane przez skarżącego nie potwierdzają istnienia tej cechy. O posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 81c ust. 2 decyduje treść przepisu szczególnego, jakim jest w/w art. 81 Prawa budowlanego i to on ma zastosowanie w tym konkretnym, incydentalnym postępowaniu. Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.