VII SA/Wa 284/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. M. M., działająca jako pełnomocnik A. A., złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego 6-cio lokalowego z garażem wraz z elementami zagospodarowania terenu oraz 6-cioma szczelnymi zbiornikami na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W., wydanego z upoważnienia Prezydenta [...] dla firmy "C."- K. Z.. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazała okoliczności art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. pominięcie wnioskodawcy w w/w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wnioskodawca wskazał w treści wniosku, że działka nr ew. [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie z działką, dla której wydano w/w decyzję. Prezydent [...] po rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania w dniu [...] czerwca 2007r. wydał decyzję Nr [...], znak [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie udzielonego decyzją z dnia [...] listopada 2005r. Nr [...] pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego 6-cio lokalowego z garażem wraz z elementami zagospodarowania terenu oraz 6-cioma szczelnymi zbiornikami na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W., wydanego z upoważnienia Prezydenta [...] dla Firmy "C."- K. Z. z siedzibą przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji wskazał m.in., że ,,wnioskodawca nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., po rozpatrzeniu odwołania A. A., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] o odmowie wznowienia postępowania. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 149 § 3 Kpa odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Przy czym wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot, nie będący stroną w sprawie. O tym, czy konkretny podmiot będzie miał w danej sprawie chroniony interes prawny, decydować będzie przepis prawa. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa. Wojewoda wskazał, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny danego podmiotu wynika z przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który jednoznacznie wskazuje, kto jest stroną w procesie inwestycyjnym. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym, zgodnie z art. 3 pkt 20 powołanej ustawy "ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Wskazał również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2006r. VII SA/Wa 1221/05 (publ. LEX nr 228271) w którym stwierdza się, że "właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego". W rozpatrywanej sprawie obszar oddziaływania obiektu zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r. obejmuje działki wskazane w tej decyzji. Z uwagi na fakt, że nieruchomość - działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W., wnioskująca nie była stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Na podkreślenie zasługuje fakt, że działka wnioskodawczyni nie graniczy nawet bezpośrednio z działką inwestora (działki dzieli droga), zatem nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania określone w art.145 § 1 pkt 4 Kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a w odmowie wznowienia postępowania organ powołuje się na uregulowania ustawy prawo budowlane. Wątpliwości skarżącej budzi konstytucyjność art. 28 ust. 2, zgodnie z którym stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż przepis ten zezwala na uznaniowość urzędników wydających decyzję o pozwoleniu na budowę. To urzędnik określa, kto jest stroną w danym postępowaniu, a kto nie. Od woli urzędnika zależy uznanie czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, dla której wydawane jest pozwolenie na budowę, czy też nie. Zdaniem skarżącej organ - Prezydent [...] - wydając zaskarżoną decyzję był świadom tego, że obsługa techniczna inwestycji nie będzie możliwa od strony tzw. Drogi Bez Nazwy, pomimo to wydał decyzję pozwolenie na budowę, całkowicie zmieniając ustalenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, w której to decyzji obsługa techniczna przewidziana była od strony ul. [...]. Zlokalizowanie na działce nr ew. [...] zamierzenia inwestycyjnego w postaci budynku wielorodzinnego, a zwłaszcza sposób jej obsługi komunikacyjnej skutkuje koniecznością wykorzystywania do tego celu działki stanowiącej własność A. A.. Okoliczności tych w ogóle nie badał organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Ponadto skarżąca nadmienia, że szerokość pasa drogi w najszerszym miejscu, nie przekracza 3,80 m. Organ w swoich rozważaniach pominął milczeniem fakt, że pas gruntu dzielący nieruchomość A. A. i działkę Nr [...], tzw. Droga Bez Nazwy to w istocie wąski pasek, który stanowi polną dróżkę, a zatem nieruchomość zabudowana przez K. Z. i nieruchomość A. A. bezpośrednio ze sobą sąsiadują i są położone po dwóch stronach polnej drogi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji (postanowień), a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewoda [...] orzekający w niniejszej sprawie nie wykazał w postępowaniu administracyjnym w sposób jednoznaczny, że decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. nie wkracza w sferę praw i obowiązków właścicieli działki nr ewid. [...] dla której jest prowadzona Księga Wieczysta KW [...]. Art. 7 Kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80. W związku z powyższym, zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 Kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146). Wymienione wyżej zasady ogóle Kodeksu postępowania administracyjnego wiążą również organy administracyjne orzekające w sprawach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, tj. w trybie stwierdzenia nieważności, wznowienia i zmiany decyzji ostatecznych. W przedmiotowej sprawie kluczowym jest ustalenie, czy działka skarżącej bezpośrednio graniczy z działką na której prowadzona jest inwestycja, jak również, czy rozwiązania komunikacyjne planowane pod sporną inwestycję nie naruszają interesu skarżącej. W tym zakresie, bowiem nie wystarczy samo stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę wyznaczyła obszar oddziaływania inwestycji. W postępowaniu o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w tym postępowaniu stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony przez organ architektoniczno-budowlany w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga to, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym wznowieniowym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Należy również stwierdzić, że atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji co w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniono, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisem art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Nowa inwestycja, zdaniem stron skarżącej, oznacza dla niej, zwiększony ruch samochodowy, który odbywać się będzie bezpośrednio na jej działce, a co powoduje, że będą znajdować się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji, ponieważ między nieruchomościami istniejąca działka wykazana jako droga – grunt niehipotekowany o nieustalonej własności jest na tyle wąska, że niemożliwy jest wjazd na teren działki nr [...] bez naruszenia terenu działki nr [...] należącej do skarżącej. Skoro więc jest takie usytuowanie poszczególnych gruntów i ustalenie wjazdu na teren zainwestowany od strony drogi polnej zamiast od ulicy [...] to organ II instancji nie może, bez zbadania (w drodze oględzin i stosownych pomiarów), uznać, że nieruchomości skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i odmówić im prawa stron jedynie dlatego, że działki są przedzielone wąskim pasem niehipotekowanego gruntu. Za uznaniem za stronę postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją przemawiają także ważkie argumenty wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy zaznaczyć, że nie tylko w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 1981r., sygn. akt III CRN 232/81, publ. OSNC 1982/4/62), ale także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż za sąsiednie można uznać także nieruchomości nie graniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub związku gospodarczym. Problematyce tej poświęcona jest również uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995r., sygn. akt VI SA 13/95 (publ. ONSA 1995/4/154), w której jednoznacznie postawiona jest teza, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, co można odnieść również do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, organ II instancji nie rozważył zatem należycie czy istotnie działka, której właścicielem jest K. A. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.